区住建局解读区政府关于印发《通州区农村宅基地和住房建设管理办法(试行)》的通知(通政规〔2021〕7号)
来源: 通州区住房和城乡建设局 发布时间:2021-07-05 14:53 累计次数: 字体:[ ]

一、编制办法的必要性

一是贯彻乡村振兴战略的需要。党的十九大提出乡村振兴战略以来,各级高度重视乡村振兴工作,相继出台《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《江苏省乡村振兴战略实施规划(2018—2022年)》。为全面贯彻实施乡村振兴战略,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求和建设美丽乡村工作总体部署,构建我区农房服务管理体系,提升农村风貌,以系统思维打造美丽新样板。按照美得有形态、美得有韵味、美得有温度、美得有质感的标准,筑牢生态基底,提升宜居水平,涵养文明新风,全力打造美丽江苏通州样板,及时制定办法十分必要。

二是贯彻落实新修订《土地管理法》的需要。2019年,国家修订了《土地管理法》,在宅基地管理方面作了重大修改完善:一是在原来“一户一宅”的基础上,增加宅基地户有所居的规定;二是允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地;三是下放宅基地审批权限,明确农村村民住宅建设由乡(镇)人民政府审批。中农办、农业农村部、自然资源部也随之出台了一系列关于农村宅基地管理的政策文件,要求落实新修订的《土地管理法》,加强农村宅基地管理工作。为此,为了进一步贯彻落实新修订的《土地管理法》,明确农村村民住房建设的规划和用地的具体规范,细化申请条件与审批流程,加强监督管理,解决当前我区农村住房建设存在的问题,有必要制定实施办法。

三是提高农房建设管理水平的需要。国家、省、市乡村振兴战略相关的规划、意见、实施方案均对加强村庄规划管理、提升村容村貌农村人居环境、建设美丽宜居乡村提出要求。2005年农村住房建设停止执行后,有可能迎来新一轮农房建设高潮,需要加强和规范农村宅基地和住房建设管理。为进一步解决农村住房建设无序乱象,需要进一步落实职能部门、镇(街道)服务管理职责,规范农村宅基地和住房建设管理程序和要求,将工作制度化、法律化,助推乡村振兴战略得到落实。

四是提升群众居住品质的需要。近年来,全区开展村庄环境整治、集镇环境综合整治、人居环境整治、特色田园乡村建设、美丽宜居乡村建设等工作,农民住房条件和居住环境得到明显改善。但是,对照美丽乡村建设的要求和农民群众的期盼,差距依然明显,建房难、建房乱、有新房没新村、有新村没新貌的问题仍然突出。为更好地统筹城乡发展,加强农房建设的引导管控,有必要通过制定办法,总结全区行之有效的政策和做法,提炼“通州特色”,提升群众居住品质,助推美丽通州建设。

二、全区农村住房建设的现状

我区大规模农房集中建设于上世纪九十年代,以楼房为主,村庄规模偏小、为方便生产生活,居住分散、呈一字式或非字式分布。我区于2005年编制了《镇村布局规划》,规划农民集中居住点732个,依据《镇村布局规划》编制了《村庄建设规划》,开始推进农民集中居住区建设(市要求在农村集中居住区规划确定前,一律暂停农民建房审批,各类项目建设需要拆迁安置的村民,一律安排到集中居住区,凡是农村新建住宅,一律安排到规划的集中居住区进行统一建设。此后,全区宅基地建房审批也相对停滞,主要精力放在推进集中居住)。2010年进行了《镇村布局规划》修编,减少了规划农民集中居住点的数量。2011年已启动建设的集中居住点576个,已建成的公寓式集居点38个318幢,启动建设的集居点面积11689亩,已入住集中居住区的农户(含公寓楼)14498户(平潮、川姜、先锋、张芝山、兴仁等环南通周边城镇结合基础设施建设和工业园区建设在镇区和农民集中居住点建成了一批初具规模的多层、小高层农民安置区,安置区按照城市居住区的设计标准,进行公共服务设施的配套建设)。有一定规模的集居点有341个,已建成户数26267户,已入住户数20839户。政府投入集中居住土地流转金已达686万元(11年以后政府没有下拨土地流转金)。2016年对《镇村布局规划》进行了优化,将全区 7805 个自然村庄分为 273 个规划发展村庄和7532 个一般村,部分达一定规模的集居点和安置区纳入了城镇建成区规划范围。273个规划发展村庄中已建24689户(2018年统计数据),其中只有34个集中居住点达和安置区住户在80户以上,占比12.5%。目前,全区农村住房呈散居和集中居住共存。既有农房虽是小洋楼,但建设时间比较早,建设标准较低,部分无圈梁和构造柱等抗震措施,甚至有的承重墙还是空斗墙,面貌老旧、安全隐患较大,群众对建设宜居型农房的需求迫切,但受规划限制无法在老宅基地建房,集中居住又不可行,对此群众反映强烈。

三、我区农村村民建房存在的问题

1、用地矛盾突出。受基本农田保护指标限制,缺少建设用地指标成为制约村庄发展的关键因素。农民建房无法按照法定程序履行用地审批手续,无法办理房产证,导致农民进集居区意愿低,并引发村民上访等诸多社会问题。

2、配套设施落后。大多数镇财政乏力、村级经济薄弱,可用资金较少,加上多元融资渠道尚未形成,使得大多数集中居住区基础设施配套不健全,社会服务功能不完善,环境卫生管理跟不上,社会保障不到位,一定程度上削弱了集中居住点的吸引力。

3、制约因素多元。一是居住习俗难弃。部分村民受传统意识的影响,故土难离,特别是有老人的农户不愿离开世代居住的原址,集中居住的积极性不高。二是资金投入不足。集中居住点的建设工程量大,统一的住宅建设、基础设施建设等各个环节需要投入大量资金。三是土地置换困难。农民集中居住点建设必然涉及到土地置换,现行土地流转大多数都是村民间自行协商调整,加上土地流转的补偿标准偏低,使得土地调整在具体操作中难度非常大,给农民集中居住点建设造成了很大的困难。四是配套政策缺乏。推进农民集中居住涉及土地、财政、项目审批、社会保障和产权制度等多方面的城乡配套改革问题,受现行法规政策限制,诸多瓶颈问题有待解决。

四、办法制定的参考依据

(一)法律法规

《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设工程质量管理条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《基本农田保护条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《江苏省土地管理条例》、《江苏省城乡规划条例》

(二)规范性文件

《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发〔2019〕11号)、《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》(农经发〔2019〕6号)、《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)、《住房城乡建设部关于进一步加强村庄建设规划工作的通知》(2018.9.18)、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(2019.11.3)、《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发[2011]178号)、《中共江苏省委 江苏省人民政府关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的实施意见》(苏发[2018]19号)、《江苏省人民政府办公厅关于加强农村住房建设管理服务的指导意见》(苏政传发〔2019〕104号)、《江苏省委农办、江苏省农业农村厅、江苏省自然资源厅关于加强和规范农村宅基地管理工作的通知》(苏农经〔2020〕11号)、《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅关于切实保障农村村民住宅建设合理用地的通知》(苏自然资发〔2020〕183号)、《南通市委办公室南通市政府办公室印发<关于加强全市农村宅基地和住房建设管理的指导意见>的通知》(通办发〔2020〕26号)

五、主要内容的说明

办法分九章共四十八条,包括总则、规划与利用、宅基地和住房建设审批条件、勘察设计、宅基地和住房建设审批管理、建设施工、竣工验收、法律责任、附则等内容。下面,就重点问题说明如下:

(一)关于职责

为使农村宅基地和住房建设管理规范化,办法建立了较为全面的管理机制。根据最新修订的《土地管理法》和中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发〔2019〕11号)等农村宅基地管理最新文件精神,规定了镇(街道)人民政府(办事处)和村民(居民)委员会职责,明确了农业农村、自然资源和规划、住房和城乡建设部门在农村宅基地和住房建设管理中的职责(第5条)。

(二)关于农村宅基地

办法强调了一户一宅的基本原则(第4条),明确农村宅基地和住房建设选址时应当避让的区域(第9-11条),并通过事先统计新增建设用地需求的方式保障农村村民农村宅基地使用权(第23条)。为确保政策的延续性,根据《区政府办公室关于进一步加强农村居民建房管理的通知》通政办发〔2013〕55号文,通过反推算出我区宅基地面积(第15条)。同时根据市通办发〔2020〕26号文,明确全区农村宅基地面积:人均耕地不足1亩的镇(街道)1~2人户宅基地不超过90平米、3-5人户宅基地不超过120平方米、6人以上户宅基地不超过135平方米;人均耕地超过1亩的镇(街道)1~2人户宅基地不超过90平米、3-5人户宅基地不超过135平方米、6人以上户宅基地不超过165平方米;由原来的“以人定房再定地”转换为“以人定地再定房”。

(三)关于勘察设计

根据《江苏省人民政府办公厅关于加强农村住房建设管理服务的指导意见》(苏政传发〔2019〕104号)文件,对农村住房建设提出了设计要求(第20-23条)。一是要求带设计方案审批。二是建房村民可委托进行设计。三是要求免费向村民提供具有南通特色乡村风貌的农村住房设计通用图集,降低村民建房成本。

(四)关于审批标准化

为推进农村宅基地和住房建设审批标准化,保障农民合法权益,办法针对审批时间长等问题作出规定,重点内容如下:一是规定了农村宅基地和住房建设审批条件(第14-19条),明确宅基地和住房建设相关标准(房屋建筑占地面积包含附属用房不得超过宅基地面积的70%,根据省文件规定明确建筑层数一般不超过三层,按三层确定檐口高度不得超过11.4米,为保障日照等权益明确了建筑间距,悬挑标准,雨篷的进深和面宽,地下室建设标准等),明确农村宅基地可以和不可以申请的条件;二是规定了农村宅基地和住房建设审批管理内容(第23-26条),明确申请的审批程序和时限,规定镇(街道)应当在三十个工作日内完成农村宅基地和住房建设审批手续。

(五)关于质量安全

办法规定建房户建设农村住房前应当取得乡村建设规划许可证和宅基地用地批准文件,明确承建人应当对农村住房建设的施工质量和安全负责,施工时应当按图施工、使用合格建筑材料;明确放样时间等要求;明确住房竣工验收相关内容。(第27-42条)

(六)关于法律责任

办法在法律责任一章中对违法用地、违反规划等行为设定了具体的法律责任,同时为推进整合基层执法改革工作和适应基层管理的实际需要,长远解决“看得见的管不了,管得了的看不见”的问题,由部门委托镇(街道)人民政府(办事处)作为农村村民非法占地建房的处罚主体(第43-46条)。

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