通政发〔2018〕31号 2018年7月12日
各县(市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，苏通科技产业园区管委会，通州湾示范区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
《南通市居家和社区养老服务改革试点实施方案》已经2018年6月29日十五届市政府第25次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
南通市居家和社区养老服务改革试点实施方案
根据民政部、财政部《关于确定第二批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区的通知》(民函〔2017〕252号）精神，加快推进我市居家和社区养老服务能力建设，不断满足居家老年人多层次多样化养老服务需求，现结合我市实际，制定如下实施方案。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，深入实施健康中国、乡村振兴战略，认真落实习近平总书记关于加强养老服务工作的重要指示，按照政府主导、社会参与、市场运作、全民行动工作方针，以保障优质养老服务供给为根本任务，充分发挥家庭养老的基础作用，进一步完善老年人关爱服务体系，整合服务资源，优化服务环境，创新服务机制，着力解决居家和社区养老服务发展不平衡不充分问题，加快推进居家和社区养老服务社会化、专业化发展，全面提升居家和社区养老综合服务能力，努力满足广大有需求老年人在家或在社区享受养老服务的愿望，切实增强全市老年人的获得感和幸福感。
二、基本原则
(一）政府主导，社会参与。强化政府在居家和社区养老服务中的责任，履行规划引导、政策扶持、行业监管等方面的职责。激发市场活力，支持和鼓励社会力量积极参与并创新拓展居家和社区养老服务，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使社会力量成为居家和社区养老服务供给主体，有效提高养老服务供给能力。制定实施差别化的支持服务政策，推动养老服务向农村倾斜、向居家和社区养老倾斜、向医养结合倾斜。
(二）需求导向，精准服务。坚持以老年人实际需求为导向，改进居家和社区养老服务供给结构，努力实现服务供给与老年人需求的精准对接。健全老年人关爱服务体系，创新老年人照顾服务方式，将养老资源向高龄、独居、空巢老人倾斜，向失能、失智、失独老年人倾斜。大力培育发展专业化、连锁化、智能化居家和社区养老服务组织(企业），为老年人提供优质高效、形式多样的居家和社区养老服务。
(三）资源整合，融合发展。加强统筹协调，集聚各方资源，创新居家和社区养老服务发展模式。打破居家、社区养老和机构养老的边界，实现优势互补、融合发展。将养老机构、医疗机构的专业化服务延伸到社区，推动居家和社区养老服务与机构养老服务、医疗服务融合发展。加强居家和社区养老服务各类财政补贴政策与基本照护保险制度的有效衔接，放大政策效应，促进居家和社区养老服务事业和产业融合发展。
三、主要目标
通过改革试点工作，到2020年，全市初步建成家庭为基础、社区为依托、市场为支撑、医养相结合的居家和社区养老服务体系，努力构建服务内容全面专业、社会力量广泛参与、市场运作优质高效、医养融合良性发展、群众普遍认可的服务格局，满足广大老年人日益增长的居家和社区养老服务需求。
——家庭养老服务支持政策进一步完善。经济困难的高龄、独居、空巢、失智、失能、失独老人全面纳入政府购买服务范围，享受政府购买服务的老年人占老年人口总数的比例达到10%。农村“一助一”关爱服务制度和城市独居老人探访制度全面建立，基本照护保险制度及老年人意外伤害保险制度不断健全，老年人精神关爱服务得到加强，居住环境不断改善。
——居家和社区养老服务网络进一步健全。全市居家养老服务指导中心、县(市）区居家养老服务指导站、街道老年人日间照料中心、社区居家养老服务站四级管理服务网络进一步健全。城镇街道标准化老年人日间照料中心全面建成，城镇和农村社区标准化居家养老服务站建成率分别达到100%、60%。
——居家和社区养老服务专业化水平进一步提高。居家和社区养老服务标准进一步健全，基本养老服务清单制度全面实施，从业人员岗前培训率达到100%。
——居家和社区养老服务融合发展水平进一步提升。推动居家和社区养老与机构养老、医疗护理及智慧养老服务深度融合，全市居家呼叫和应急救援服务覆盖面达到老年人口的10%。
——居家和社区养老服务社会力量承接率进一步扩大。街道老年人日间照料中心、社区居家养老服务站社会力量承接率达到100%，培育一批具有较强竞争力的居家和社区养老、照护机构(组织），推动形成一批居家和社区养老服务知名品牌。
——居家和社区养老服务监管机制进一步健全。养老服务和照护需求评估、服务质量评估制度及行业信用体系全面建立，安全监管机制逐步健全，居家和社区养老服务规范化水平不断提升。
四、重点任务
(一）完善政策环境，提升家庭养老保障能力
1．改善老年人居住条件。在建设、分配廉租住房、公共租赁住房等保障性住房或进行危旧房屋改造时，统筹考虑家庭成员照顾老年人需求，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住。加强宜居社区建设，加快对居住小区道路、园林绿地、建筑物等公共区域无障碍改造。优先支持在有条件的老年人居住比例高的住宅加装电梯。推进家庭适老环境改造，对于有失能失智老年人的最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭、重点优抚对象家庭进行生活设施无障碍改造的，由县(市）区人民政府给予一定数额的资金补助。〔责任部门：各县(市）区政府，市房管局、建设局、民政局、财政局、残联〕
2．完善家庭养老支持政策。将养老服务托底保障与精准扶贫政策对接，进一步健全政府购买服务制度，为经济困难的高龄、独居、空巢、失智、失能、失独老人入住养老机构或接受居家养老服务提供财政补贴，到2020年，享受政府购买服务的老年人占老年人总数的比例达到10 %。完善基本照护保险服务内容，增加服务频次，将失智人员纳入基本照护保险保障范围。逐步提高照护保险居家支付标准，减轻居家失能老人经济负担，到2020年，基本实现照护保险全覆盖。完善老年人购买意外伤害保险相关政策，扩大老年人意外伤害保险覆盖面，提高居家老年人抵抗风险能力。实施家庭照料者免费培训计划，依托大专院校、医疗机构、养老机构等，对照顾老年人的家庭成员或家政人员免费培训，提高家庭成员专业照护能力。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局、财政局、人社局、老龄办〕
3．健全老年人关爱服务体系。认真落实党的十九大报告提出的老年人关爱服务体系建设要求，进一步健全农村老年人“一助一”关爱服务制度，通过政府购买服务方式，为农村分散供养的 “五保”老人、经济困难的高龄、独居、空巢、失能、失智、失独的老年人签订关爱服务协议，确保将关爱服务落到实处。建立城市独居老人探访制度，对70周岁及以上的独居老年人，与重度残疾子女共同居住的老年人，无子女或子女不在本市的身体状况精神状况较差的独居老年人等，通过政府购买服务方式，由楼道长或村(居）干部等通过电话问候、上门探望等多种形式开展定期巡视探访。加强老年人精神关爱服务，积极培育发展老年人精神关爱示范点和示范项目，引导社会组织、企业等为老年人提供精神关爱服务。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局、财政局、老龄办〕
(二）加强设施建设，健全社区养老服务网络
4．推进基层基本公共服务配置。按照《南通市“十三五”时期基层基本公共服务功能配置标准(试行）》(通委发〔2017〕27号）和市政府《关于进一步推进社会养老服务体系建设加快养老服务业发展的实施意见》(通政发〔2015〕27号），全面落实新建小区每百户20~30平方米，老小区每百户15~20平方米的社区居家养老服务设施建设标准，推动新建小区配套社区养老服务设施同步规划、同步设计、同步建设、同步验收。社区养老用房配置情况纳入“和谐社区”考核评比。到2020年，每个城镇街道配建1家老年人日间照料中心，农村敬老院全部转型为区域性养老服务中心，具备日间照料、助餐助急等居家和社区养老服务功能。每个社区配建1家居家养老服务站，城镇和农村社区标准化居家养老服务站建成率分别达到100%、60%。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局、财政局、规划局、建设局、房管局〕
5．推进社区长者驿家建设。按照“小型、就近、适用”原则，鼓励利用符合条件的幼儿园、学校、服务中心等社区闲置资源，建设社区嵌入式“机构+社区养老”复合型托老设施——长者驿家，为社区老年人提供短期托养、日间照料、助餐送餐、精神慰藉等服务。到2020年，全市所有城镇街道全部建有社区长者驿家。对现有的城市小型托老所、农村老年关爱之家等进行升级改造，配备专业服务人员，增加养老服务功能，拓展养老服务内容。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局、财政局、规划局、房管局、卫计委〕
6．推进社区老年护理站建设。依托街道老年人日间照料中心或社区卫生服务中心，设立社区老年护理站，为居家失能老人、大病康复期的老年人开展上门照护服务。鼓励照护服务公司参与护理站建设。按照每个街道配置1所社区老年护理站的标准，到2020年，实现全市城镇街道社区老年护理站全覆盖；农村社区居家养老服务站全部与乡镇卫生院或村卫生室通过签订合作协议等方式，为居家老人提供上门护理等服务。〔责任部门：各县(市）区政府，市卫计委、民政局、财政局、人社局〕
7．推进中央厨房建设。加快推进中央厨房和老年助餐点建设，为辖区老年人提供方便可及、卫生营养的助餐送餐等服务。到2020年，全市所有城镇街道配建1家中央厨房或集体用餐配送单位，城镇社区全部配建助餐点。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局、财政局〕
(三）强化标准建设，推进居家和社区养老服务专业化发展
8．建立服务标准。贯彻落实国家、省或行业已有标准，加快建立覆盖全面、重点突出、结构合理的居家和社区养老服务标准体系，重点研制居家和社区养老服务提供标准、服务保障标准等，并组织推进标准化实施。〔责任部门：各县(市）区政府，市质监局、民政局〕
9．制定服务清单。制定“5+X”养老服务清单制度，即根据老年人需求，制定包括送餐助餐、生活照料、康复护理、应急服务、精神慰藉等项目的基本养老服务清单，各县(市）区在全面开展5项基本养老服务项目的基础上，可因地制宜、因人制宜研发新的居家和社区养老服务项目，提供定制化、个性化服务，实现养老服务供给与老年人需求的精准对接。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局〕
10．加强专业培训。与高等专业院校联合开展居家和社区养老服务专业技术培训，加快培养老年服务管理、康复护理、营养调配等专业人才。鼓励居家和社区养老服务企业或机构引进养老服务人才，支持其针对不同岗位、不同对象特点，开展膳食营养师、食品安全管理员、精神关爱员、医疗护理员、助浴员等岗位培训，提高全面服务老年人的能力。〔责任部门：各县(市）区政府，市人社局、教育局、民政局、财政局、老龄办〕
(四）深化资源整合，推动居家和社区养老服务融合发展
11．深化居家和社区养老与机构养老服务融合发展。支持各类养老机构承接老年人日间照料中心、居家养老服务站、护理站的运营管理，为居家老人提供临时托养、社区康复、助餐、助浴等专业服务。支持养老机构为居家和社区养老服务组织提供技术支撑，发展居家服务的新业态。支持居家和社区养老服务组织与养老机构开展优势互补和信息互联互通，为居家老人提供一体化养老服务。农村敬老院增设日间照料中心职能，到2020年全部升级为区域性养老服务中心。养老机构开展居家和社区养老服务情况纳入机构等级评定和运营补贴考核内容。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局〕
12．深化居家和社区养老与医疗服务融合发展。深入实施健康中国战略，探索为失能老人设立“家庭病床”，推进契约制家庭医生服务。鼓励社区老年人护理站以及其他居家和社区养老服务机构(组织）通过配备必要的设施、设备和专业人员，积极申请成为协议服务机构，符合条件的按规定纳入医疗保险、照护保险协议管理。完善老年人健康管理服务制度，为老年人建立健康档案，加强老年人健康指标监测和信息管理，开展生活方式和健康状况评估、体格检查、健康教育指导。〔责任部门：各县(市）区政府，市卫计委、人社局、民政局〕
13．深化居家和社区养老与智慧养老服务融合发展。全面建成南通市综合为老服务平台信息系统，整合养老服务线上线下资源，为政府部门、服务组织、涉老企业和家庭大众提供养老信息服务，培育整合更多的线下服务实体。注重运营模式创新，不断完善实体服务的内容和方式，把线上的信息流有效转变成线下的专业化服务。鼓励居家养老服务机构(组织）使用物联网技术，利用智能穿戴设备、生命体征及健康监测管理系统等设施，为老年人提供智能化的远程安全看护、健康管理、紧急救援、亲情关怀等形式多样的服务。充分发挥居家呼叫和应急救援服务信息平台作用，到2020年，全市居家呼叫和应急救援服务覆盖率达老年人口总数的10%。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局〕
(五）鼓励社会参与，推进居家和社区养老服务社会化发展
14．放开服务市场。全面放开居家和社区养老服务市场，主动融入长三角一体化发展，学习周边地区先进服务理念和模式，引入优质服务资源，鼓励各类优质社会资本进入居家和社区养老服务领域。到2019年，街道老年人日间照料中心及城镇社区居家养老服务站全部由社会力量承接运营；到2020年，农村社区居家养老服务站社会力量承接率达到100%以上。〔责任部门：各县(市）区政府，市财政局、民政局〕
15．培育服务组织。加强中小养老服务企业的培育、筛选和储备，统筹使用好各级财政养老资金向居家和社区养老服务倾斜，加大居家和社区养老服务组织孵化力度，重点支持居家和社区养老服务初创期企业(组织）。扶持发展各类居家和社区养老服务志愿组织，建立居家和社区养老志愿服务平台，建立健全志愿服务“时间银行”和志愿者星级评定机制，加强志愿服务人员专业培训。〔责任部门：各县(市）区政府，市财政局、文明办、民政局、慈善总会〕
16．鼓励连锁经营。探索民办非企业单位(组织）一照多点运营服务模式，鼓励各类企业、机构或组织通过兼并重组、连锁经营、承接政府购买服务等方式做大做强。到2020年底，每个县(市）区至少培育2家龙头企业(组织），每家龙头企业(组织）连锁5个以上老年人日间照料中心，加快形成专业服务能力强、综合效益明显、可持续发展的知名品牌。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局〕
(六）健全评估机制，推动居家和社区养老服务规范化发展
17．建立评估机制。建立老年服务需求评估制度，对老年人失能等级、服务需求类型和享受的补助标准等进行评估，确保政府保障的基本居家养老服务公平享有、精准供给；完善服务质量第三方评估制度，定期或不定期对老年人满意度、机构服务质量等内容进行评估，促进服务的规范化管理和运作。建立居家和社区养老服务组织的等级评定制度，将评定的结果作为养老服务收费、政府购买服务和诚信体系建设的参考因素。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局、财政局〕
18．构建信用体系。建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。鼓励引入第三方信用服务机构，参与养老行业信用建设和信用监管。推动开展老年人放心养老消费创建活动。建立居家养老服务机构(组织）及从业人员失信“黑名单”制度，把恶意侵害老年人合法权益的从业人员和违规失信的服务机构(组织）纳入“黑名单”，建立健全失信联合惩戒机制，加强行业自律和监管。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局、信用办〕
19．完善安全制度。建立完善消防安全、食品安全、医疗安全、设备安全等制度，全面推行电器智能防火设施，加强部门协作配合，提升安全监管与应急处置能力，推动居家和社区养老服务机构所在地政府与安监、公安消防、卫生计生、食药监等部门联合检查、联动处置涉老安全事件，督促和指导居家和社区养老服务机构落实安全生产主体责任。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局、安监局、公安局、卫计委、食药监局〕
五、实施步骤
(一）动员部署(2018年3月）。开展居家和社区养老服务改革调研。召开专题会议部署改革试点工作，分解任务，明确责任。
(二）组织推进(2018年4月~10月）。起草并印发居家和社区养老服务改革试点实施方案，下拨财政专项资金。召开全市居家和社区养老服务试点工作推进会，各责任单位根据工作方案，认真组织实施。建立督办机制，加大督查和考评力度，领导小组办公室定期通报试点工作情况。
(三）检查评估(2018年11月~12月）。按照试点工作的要求，市对各地试点工作完成情况进行检查考核。此外，各责任单位根据上级评估要求形成工作总结，汇总形成全市居家和社区养老服务工作书面总结材料，接受民政部、财政部的绩效考核评估。
(四）持续实施(2019年1月~2020年9月）。按照改革试点项目实施任务分解表持续推进相关试点工作，定期向领导小组办公室汇报试点工作进展情况。
(五）总结评估(2020年10月~12月）。各责任单位根据改革试点实施情况形成书面总结材料，接受绩效考核评估。市民政局会同财政、审计等部门开展相应的考核评估，对试点工作成效显著的地区(部门）给予资金奖励。
六、保障措施
(一）加强组织领导。高度重视居家和社区养老服务改革试点工作，市政府成立试点工作领导小组，并在市民政局设立领导小组办公室，各县(市）区参照设立，统一指导协调试点工作的具体实施，强化工作协调机制，定期分析试点工作推进情况和出现的问题，研究制定相关政策措施，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局〕
(二）加大宣传力度。各职能部门要积极利用各级各类媒体，广泛宣传开展居家和社区养老服务改革试点的重要性，积极引导社会舆论，形成家喻户晓、广泛参与的共建局面，重点宣传一批居家和社区养老服务企业和社会组织，提升社会参与居家和社区养老服务的意识和水平，让更多老年人享受到养老服务改革的红利。宣传部门要加强指导协调新闻单位积极做好新闻报道。〔责任部门：市委宣传部、文广新局、民政局〕
(三）严格资金使用。通过以奖代补的方式，选择一批项目进行居家和社区养老服务改革试点，上半年下拨试点专项资金的90%，剩余经费根据考核结果进行结算。各地根据工作目标和任务安排配套财政资金，并对试点专项资金实行专户管理，专款专用，封闭运行，任何组织、机构和个人不得以任何形式截留、挤占、挪用和骗取试点专项资金。在项目实施过程中，实行资金使用公开、建设单位公开、项目决算公开，接受群众监督，杜绝暗箱操作。〔责任部门：各县(市）区政府，市财政局、民政局〕
(四）强化监督检查。各级领导小组办公室加强对改革试点工作跟踪指导，采取定期检查、专项考核的方式，确保居家和社区养老服务改革试点责任到位、任务落实。每半年各县(市）区将检查结果上报市民政和财政部门。〔责任部门：各县(市）区政府，市民政局、财政局、审计局〕