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市政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的实施意见
来源: 发布时间:2016-02-01 字体:[ ]

通政发〔2015〕91号  2015年12月31日

各县(市)、区人民政府,市经济技术开发区管委会,苏通科技产业园区管委会,通州湾示范区管委会,市各委、办、局,市各直属单位:

  为进一步创新和完善行政执法体制机制,加快推进政府治理体系和治理能力现代化,根据《省政府关于开展综合行政执法改革试点工作指导意见》(苏政办发〔2015〕86号)和中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的要求,现就深化行政执法体制改革,全面推进综合行政执法制定如下实施意见:

  一、总体目标

  深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,认真落实“四个全面”战略布局,围绕建设法治政府和服务型政府的目标,按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的要求,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规规定,以完善城市治理体系、提高城市治理能力,实现城市管理现代化为指向,以整合规范执法主体、相对集中行政执法权、推动执法重心下移、优化执法力量配置、完善基层执法制度体系和创新执法监管方式为主要内容,全面推进部门内部、跨部门跨行业和区域性综合行政执法改革,切实解决多头执法、多层执法和重复执法等突出问题,进一步提高执法效率和监管水平,加快建立权责统一、监管到位、权威高效的行政执法体制,切实增强基层政府治理能力和社会管理水平。

  二、基本原则

  (一)权责统一、精简高效。依法界定和合理划分各级人民政府及其监管部门的行政执法职责权限,理顺职责关系,减少执法层次,整合执法资源,落实执法责任,进一步提升执法效能。

  (二)横向整合、重心下移。整合政府部门间相同相近的执法职能和资源,归并执法队伍,减少市、县(市)区两级政府执法队伍种类。积极推进执法重心和执法力量向基层同步下移,全面落实基层属地监管责任。

  (三)依法行政、监管有力。运用法治思维和法治方式履行执法职能,进一步完善执法制度体系和执法程序。创新执法监管方式,加强现代信息技术在执法监管中的应用,加大信用监管力度,强化执法信息共享、社会共治、联合惩戒和责任追究。

  (四)统筹协调、稳步推进。将综合行政执法改革与政府职能转变和机构改革、事业单位分类改革、权力清单制度建设、加强事中事后监管有机结合,总体设计,分步实施,重点突破,有序推进。

  三、主要任务

  (一)全面厘清综合执法范围和职责,构建权责统一、监管到位、权威高效的行政执法体系

  1.科学确定综合行政执法范围。综合行政执法应重点在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的市场监管、公共卫生、文化旅游、资源环境、农林水利、海洋渔业、交通运输、城乡建设、城镇管理、社会事业、商务和网络监管等领域。涉及国家安全、安全生产和限制人身自由的行政执法职权,不列入综合行政执法范围。

  2.合理划分执法监管责任。全面梳理市级部门现有执法职能,除法律法规和上级有明确规定、暂时不适宜由基层政府承担的行政执法职能外,原则上逐步划转交由县(市)区政府承担。市级部门明确承担执法职能并设立执法队伍的,区级一般不设执法队伍;区级部门承担执法职责并设立执法队伍的,市级一般不设执法队伍。县(市)区要强化属地执法监管责任,进一步统筹部门和乡镇(街道、园区)的执法管理工作,理顺职责关系,厘清执法权限,推动执法重心下移,切实解决基层“看得见、管不着”和执法力量分散薄弱等问题。

  3.建立健全执法监管协同配合机制。实行综合行政执法后,要合理划分业务主管部门与承担综合行政执法部门以及上下级部门之间的职责权限,调整完善权力清单和责任清单,明确部门责任边界,建立健全部门间无缝衔接的监管机制。业务主管部门要切实履行主体责任,重点做好拟定政策措施、组织编制规划、实施审查审批、统筹协调指导、落实监管责任等工作,加强对承担综合行政执法部门的业务指导和监督,明确执法重点和要求,督促其执行相关法律、法规和政策。承担综合行政执法部门要依法履行执法监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责,切实落实行政执法责任制,对作出的行政执法决定以及执法过程中发现的问题,应及时通报相关业务主管部门。承担综合行政执法部门在行使职权中,需要相关业务主管部门及专业技术机构提供审批资料、技术鉴定及后续补救措施的,各相关部门及专业技术机构应积极做好配合工作。上级业务主管部门要加强对下级业务主管部门和承担综合行政执法部门的指导和工作联系,建立健全沟通配合和业务培训机制。

  (二)整合行政执法机构和职能,分类推进综合行政执法

  1.市级部门推进内部集中综合执法。整合优化市级部门内部执法监管职能,除法律法规有明文规定和不宜实施集中执法的情况外,原则上对部门内由多个处室、多支队伍行使的行政执法职能集中归并到一个处室或者一支队伍行使。凡将行政执法职能归并到一个处室行使的,以“撤一建一”、增挂牌子的形式设立综合行政执法处,实现“一个部门一个处室管执法”。凡行政执法职能归并到现有部门所属执法队伍的,或将部门所属多支执法队伍归并整合的,相应调整职能、机构和人员,实现“一个部门一支队伍管执法”。积极改进执法方式,探索开展多种形式的部门联合执法。

  2.县(市)推进跨部门、跨行业综合执法。县(市)及通州区探索实行综合执法和专业执法相结合,逐步减少县(市)执法部门和执法队伍,切实改变多头执法、重复执法等问题。对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的部门进行机构和职能整合,推进跨部门、跨行业的综合执法,现阶段每个县(市)原则上设置5~7支综合性执法队伍,整合农业、林业、水利、农机等部门的相关执法职能,组建农林水利领域综合执法机构;整合市场监管、商务、粮食等部门的相关执法职能,组建市场监管领域综合执法机构;整合城市管理、住房建设、建筑行业管理等部门的相关执法职能,组建城市建设管理综合执法机构;整合文化、旅游等部门的相关执法职能,组建社会事业领域综合执法机构;整合资源环境部门的相关执法职能,组建环境保护综合执法机构;整合交通、运输、港口等部门的相关执法职能,组建交通运输领域综合执法机构。根据上述领域中现有执法机构的执法频次和队伍规模,以其中一支队伍为基础,整合职能、机构和编制,重新组建综合行政执法机构,并相应明确其主管部门。对专业要求高、执法频率低、不适宜开展综合行政执法的领域和事项,仍维持现行执法体制,实行专业化执法。

  3.市辖区推进“区街联动”综合执法。按照“跨部门、相关联、可承接”的原则,在市辖区开展城市管理相对集中处罚权基础上,整合区其他部门的全部或部分行政执法职能,统一集中行政执法权,实行综合行政执法。集中行使的区属部门执法事项和相应配置的执法人员全部下沉到街道。组建街道城市综合管理机构,统一管理区属部门下沉到街道的执法队伍和人员,对外统一由街道城市综合管理机构组织开展工作,实现“一个街道一支队伍管执法”。积极支持市辖区从实际出发,进一步加大改革力度,不断创新城市管理综合执法体制机制。综合执法的范围为:市容市貌、环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权;城市规划、绿化管理、住房建设、公安交通(人行道违法停车)、市场监管、环境保护、文化体育等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。根据试点情况和实际成效,今后逐步扩大综合执法的范围。

  4.重点园区及乡镇(街道)推进区域性综合执法。按照“放得下、接得住、运转得好”的要求,将综合行政执法向重点园区和乡镇(街道)延伸,以城镇管理相对集中行政处罚权为重点,将县(市)政府相关部门适宜在基层行使的执法职能下放到重点园区和乡镇(街道)。重点园区和乡镇(街道)组建综合执法局(队),全面推进区域性综合执法,实现队伍专职化、管理规范化、手段现代化。加强整体联动,与区域内市场监管、安全生产、环境保护等执法队伍建立联合执法机制,有效整合各类执法力量,实现无缝对接。

  (三)创新执法监管手段和方式,推进综合行政执法现代化、规范化、科学化

  1.运用现代科技手段开展执法监督。加大在执法监管中的科技投入,充分利用信息网络技术实现在线即时监督监测,推动监管方式向数字化、专业化、智能化转变。综合运用移动执法、电子案卷等手段,提高执法效能。顺应“互联网+”的发展趋势,积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段,依托智慧南通建设,推进行政执法权力运行深化工程、综合执法智能监管工程、审批信息与执法监管数据共享工程,打造执法和审批信息共享互通的工作平台。加快部门之间、上下之间信息资源的开放共享、互联互通,打破“信息孤岛”。政府职能部门和综合行政执法机构之间实时共享有关业务信息,统一归集、交换和共享行政审批和执法监管信息,实现行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时留痕。加强执法监管大数据的深度开发和应用,通过信用评级、关联性特征分析和数据筛选等措施,提高执法核查、检查的针对性和有效性。

  2.改革创新执法监管方式。根据监管对象的不同情况,在运用传统监管方式的基础上,完善常态化监管机制,采取随机抽查、“飞行检查”、专项督查、专项审计、专项整治、事后稽查和绩效评价等方式监管,建立科学、规范的抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和违法经营者黑名单等制度,提高监管水平。建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员“双随机”抽查机制,严格限制监管部门自由裁量权。合理确定随机抽查的比例和频次,既要保证必要的抽查覆盖面和工作力度,又要防止检查过多和执法扰民。加强抽查结果运用,及时向社会公布抽查及处理结果,与社会信用体系相衔接,形成有效震慑。综合运用重大项目辅导、服务发展建议、行政监管劝勉、执法事项提醒、轻微问题警示等方式积极开展行政指导,不断创新执法监管方式,提高行政监管效能。

  3.健全社会综合监管制度。充分发挥行业组织自律作用、市场专业化服务组织监督作用、舆论和社会公众监督作用,推进行政执法机构与社会管理其他主体的有效衔接和良性互动。通过扶持引导、购买服务等制度安排,支持行业协会和专业服务机构等社会力量参与执法监管相关活动。鼓励公众和新闻媒体依法依规进行监督,并依法查处和公告。加强信用监管,建立健全守信激励和失信惩戒的诚信约束机制,依法将相关行政处罚信息记录并纳入国家和地方统一的市场主体信用信息共享交换平台,强化信息公开,扩大信用信息和信息产品应用,通过企业信用信息公示系统向社会公示。探索建立综合行政执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制,健全“经营异常名录”“异常信用记录”“黑名单”等信用监管制度和失信联合惩戒机制,将综合行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案,让失信者一处违规、处处受限。

  (四)加强配套改革,确保综合行政执法体制改革顺利推进

  1.完善行政执法监督机制。要根据综合行政执法体制改革进展情况,结合推行权力清单和责任清单制度,公开综合行政执法的部门职责、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径,推进阳光执法。要加强执法监督,健全执法全过程记录制度和行政自由裁量权基准制度,严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错责任追究和重大执法决定法制审核等制度,全面落实行政执法责任制。坚持以人为本、执法为民理念,妥善处理执法中涉及人民群众切身利益的矛盾和问题,促进严格规范公正文明执法。按照有权必有责,全面分解落实市县政府、综合执法机构及其工作人员的具体执法责任,建立健全明确清晰的监管责任体系和责任追究机制。综合运用监察、审计、行政复议等方式,加强对综合执法机构不作为、乱作为、以罚代管等违法违规行为的监督。

  2.加强行政执法队伍建设。按照精简、统一、效能的原则,在财政供养人员总量不增加的前提下,盘活存量、优化结构,做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作,确保行政执法人员编制重点用于执法一线。坚持德才兼备、以德为先的用人标准,注重选拔政治素质好、业务能力强、作风过硬、善于做群众工作的干部充实到综合行政执法部门任职。建立健全执法队伍管理制度,明确综合行政执法人员录用标准,严把人员进口关。加强执法人员的综合业务培训,严格实行持证上岗和资格管理制度,提高执法人员的综合素质。推动统一执法人员的制式服装和标志标识,推进综合行政执法规范化建设,树立综合行政执法部门良好形象。

  3.做好行政执法与司法的衔接。完善案件移送标准和程序,细化并严格执行执法协作相关规定。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,实现行政执法和刑事司法无缝对接。综合行政执法部门发现违法行为涉嫌犯罪的,应当及时移交司法机关,不得以罚代刑。公安机关发现有关违法行为不需要追究刑事责任的,应及时将案件移送综合行政执法部门。检察机关行使法律监督权。综合行政执法部门对当事人不履行行政决定的,依法强制执行或向人民法院申请强制执行。

  4.完善执法经费保障制度。综合行政执法工作经费和能力建设经费由各级财政予以保障。综合行政执法部门应严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,统一使用财政部门制发的罚没票据,罚没收入须按规定全额上缴财政,严禁将罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

  四、组织保障

  (一)加强组织领导。综合行政执法改革涉及领域多、政策性强,情况复杂、组织协调难度大。各地、各有关部门要高度重视,切实加强领导,精心组织实施,确保试点顺利推进。市委、市政府建立综合行政执法体制改革试点工作领导小组,加强统筹协调和工作指导。各地、各部门要建立强有力的工作推进机制,制订试点具体实施方案,报市政府审批。涉及相对集中处罚权、强制权等的,按照法律和上级有关文件规定履行报批手续。市编办要会同市政府法制办等部门认真做好试点指导,适时组织对试点的第三方评估,整个试点工作在2017年年底前基本结束。

  (二)密切协调配合。机构编制部门要认真履行职责,切实做好牵头协调和组织实施工作。政府法制部门要加强合法性审查和法制监督,协调解决执法争议。人力资源和社会保障部门要加强执法队伍管理的监督指导,建立健全有关管理制度。财政部门要全面落实财政保障执法经费制度和罚缴分离、收支两条线管理制度,保障综合行政执法工作经费和能力建设经费。市级政府职能部门要加强对县(市)区政府职能部门、承担综合行政执法部门的指导和工作联系,建立健全沟通配合和业务培训机制,做到同步征询工作意见、同步布置相关工作、同步开展业务培训。综合执法机构要主动加强与有关部门的沟通与衔接,及时做好行政执法权力的承接运转工作,防止出现职能缺位和管理服务失范。

  (三)严肃工作纪律。严格执行机构编制、组织人事和财务工作纪律,确保政令畅通。特别是在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中,要按规定处理好人财物和文件案卷资料交接等工作,以保持执法工作的连续性和稳定性。市级相关业务主管部门要从大局出发,积极支持和配合综合行政执法工作,不得以任何形式对县(市)区综合执法改革及机构编制和职能调整进行干预。