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市政府关于深化行政审批制度改革加强事中事后监管的意见
来源: 发布时间:2015-04-20 字体:[ ]

通政发〔2015〕18号  2015年3月16日

各县(市)、区人民政府,市经济技术开发区管委会,市各委、办、局,市各直属单位:

  为深化行政审批制度改革,切实转变政府职能,根据《中共南通市委、南通市人民政府关于进一步推进简政放权深化行政审批制度改革的实施意见》(通委发〔2014〕22号)精神,现就加强事中事后监管提出如下意见。

  一、指导思想和总体目标

  (一)指导思想

  以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,认真落实市委以陆海统筹发展综合配套改革为重点的全面深化改革的决策部署,围绕建立法治政府和服务型政府的目标,紧扣“5张清单、5个平台、5项重点改革、5大监管体系”为主要内容的南通简政放权、转变职能总体框架,进一步深化行政审批制度改革,构建与社会主义市场经济要求相适应的综合监管体系,为争当苏中新一轮发展“领头雁”、建设长三角北翼经济中心提供有力保障。

  (二)总体目标

  按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”的要求,进一步明确监管内容,创新监管方式,落实监管责任,严格依法监管,大力推进政府管理重心从事前审批向事中事后监管转变,政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,加快构建行政监管、信用管理、行业自律、社会监督相结合的综合监管体系,努力建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制,促进我市经济社会持续健康发展。

  二、基本原则

  (一)依法行政,强化监管。坚持运用法治思维和法治方式履行监管职能,创新监管方式,加强事中事后监管,提升依法行政的能力和水平,切实做到行政机关“法无授权不可为”、市场主体“法无禁止即可为”,更好地发挥政府作用,推进事中事后监管制度化、规范化、程序化。

  (二)责任明晰,权责一致。依法界定、科学划分各级政府及其部门监管职责,法定职责必须为。建立健全监管制度,落实市场主体行为规范责任、部门市场监管责任和属地政府领导责任。完善部门间各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制,实现资源共享,提高监管合力。

  (三)公正透明,高效便民。着力提高监管工作的公开性和透明性,保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权。正确处理履行监管职责与服务发展的关系,注重检查与指导、惩处与教育、监管与服务相结合,防止过度监管、不当监管,确保不缺位、不错位、不越位。

  (四)综合监管,社会共治。充分运用信用管理在事中事后监管中的作用,完善信用体系建设,建立信用信息互通共享机制,加大失信惩戒力度。充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用,实现社会共同治理,推动市场主体自我约束、诚信经营。

  三、主要任务

  (一)全面梳理政府职责,进一步明确监管具体要求

  1.取消的行政审批事项。重点是监管原行政审批对象依法运作、提供产品和服务的质量、垄断和不正当竞争行为、收费行为、内部信用管理制度建设以及信息公开披露等情况,加强事中、事后监管,促使其依法依规、重质守信,提高服务水平。

  2.下放的行政审批事项。切实提高承接主体的承接能力,重点是监管行政审批过程中执行法律法规规定的条件、程序、期限和要求,建立行政审批监督制约机制,以及对行政审批事项加强事中事后监管等情况,促进其依法审批、依法监管。

  3.保留的行政审批事项。重点是监管行政审批对象从事特定活动是否经过依法审查,是否隐瞒有关情况或者提供虚假材料,是否以欺骗、贿赂等不正当手段获取审批,是否超越审批范围进行活动,是否存在涂改、倒卖、出租、出借批准文书,或者以其他形式非法转让审批的情况。

  4.转移的行政审批事项。重点是监管承接主体在承接期限内的资质条件、依法运作、转移协议执行、工作质量绩效、收费行为、信息公开披露、建立内部和行业自律管理机制等情况,以及原行政审批对象依法依规开展活动的情况。

  5.工商登记前置改后置审批的事项。重点强化证照管理的有效衔接,监管行政审批对象在取得营业执照后,对需要经过许可的事项,经营之前是否获得许可,由许可审批部门对未办理许可证擅自从事生产经营活动的行为依法查处,实行“宽进严管”。

  6.行政审批中涉及的中介服务事项。重点是监管行政审批中介服务机构提供产品的质量、服务的效率、收费行为、垄断和不正当竞争行为等情况,通过考核和信息公开等手段,促使行政审批中介服务机构依法开展活动,全面提高服务质效。

  (二)建立健全“3+N”监管办法,进一步强化政府监管责任

  1.制定重点领域监管办法。围绕事关人民群众身体健康和生命安全的食品药品安全、安全生产、环境保护等3大重点领域,建立健全加强事中事后监管的具体办法。食品药品安全监管领域,着力构建一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品药品安全监管体系。安全生产监管领域,严格执行安全生产责任制管理规定,健全安全生产控制考核指标体系,规范行业主管部门安全监管责任,完善安全生产隐患排查治理体系。环境保护监管领域,依法加强环境保护执法,严格执行建设项目环境影响评价制度,保障有关政策制度的落实,动员全社会力量监督和约束企业环境失信行为。

  2.推动部门事中事后监管全覆盖。各部门要围绕取消、下放(含属地管理)、转移、保留的行政审批事项,逐条逐项制定监管办法,明确监管对象、内容、方式、措施、程序、工作要求、监管计划等内容,落实日常监管、监督抽查、风险监测防范、责任追溯、专项整治、信用管理、企业经营异常名录、黑名单制度等方面的措施,力求内容完整、措施完善、程序规范、处理有据、监督有力,实现所有部门事中事后监管办法全覆盖。

  3.进一步健全政府监管责任体系。不断强化部门监管责任,切实把政府该管的事情管住管好,防止监管不力,失位缺位。进一步理顺部门之间职责关系,一件事情由一个部门负责;确需两个以上部门负责的事情,明确主办部门和协办部门及其工作职能和管理权限,推动部门联合行动,促进信息共享,形成多部门协同联动的监管机制。进一步明晰市、区两级责任关系,根据“重心下移、属地管理、权责对等”的原则,理清市、区两级政府的监管职责,着力构建分工合理、权责一致的政府层级关系,防止出现重复监管和监管真空。

  (三)积极创新监管方式,进一步提升行政监管效能

  1.加大日常监督检查力度。完善常态化监管机制,采取随机抽查、“飞行检查”、专项督查、专项审计、专项整治、事后稽查和绩效评价等方式监管,建立科学、规范的抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和违法经营者黑名单制度,提高监管水平。完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度,切实加强食品药品安全、安全生产、环境保护、工程质量、产品质量日常监管。建立以重点产品日常抽查为主,节令产品专项抽查、风险产品随机抽查为补充的抽查制度,扩大抽查覆盖面,及时公开抽查结果。注重抽查的科学性、有效性和系统性,并与信用记录、联合惩戒相衔接。综合运用重大项目辅导、服务发展建议、行政监管劝勉、执法事项提醒、轻微问题警示等方式积极开展行政指导,不断创新监管模式,提高行政监管效能。

  2.切实提高行政执法水平。严格实行行政执法人员持证上岗、资格管理和教育培训制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。依法惩处各类违法行为,加大事关群众切身利益的重点领域的行政执法力度,做到有案必查、违法必究。完善行政执法程序和具体操作流程,建立执法全过程记录制度。探索建立重点领域、重点行业重点疑难复杂案件的交办、督办和联办制度,提升行政综合执法效能。严格执行重大执法决定法制审核制度,将法制审核作为作出重大执法决定的必经程序。完善行政裁量权基准制度,探索实行行政执法案例指导制度和柔性执法方式,实现法律效果与社会效果的统一。全面落实行政执法责任制,建立行政执法责任追究制度。加强行政执法与刑事司法衔接配合工作,完善案件移送标准和程序。

  3.加强市场风险监测防范。加强对市场行为的风险监测分析,加快建立对高危行业、重点工程、重要商品及生产资料、重点领域的风险评估指标体系、风险监测预警制度、风险管理防控联动机制。完善区域食品药品、产品质量和生产安全风险警示制度,重点加强对发生事故几率高、损失重大的环节和领域的监管,防范区域性、行业性和系统性风险。增强监测和预判能力,广泛运用信息技术手段,经常性研判市场主体经营行为,主动发现违法违规线索,开展跟踪检查和专项整治,提高监管针对性和有效性。所有的风险评估均不得作为政府部门对企业的强制行为,各部门不得向企业收费。

  4.广泛运用现代科技监管手段。加大在监管工作中的科技投入,充分利用信息网络技术实现在线即时监督监测,推动监管方式向专业化、智能化转变。综合运用移动执法、电子案卷等手段,提高执法效能。加快利用物联网、射频识别等信息技术,建立食品药品、重要产品质量溯源管理制度,形成“来源可查、去向可追、监督留痕、责任可究”的完整信息链条。完善行政审批电子监控系统,通过电子监察手段实现对行政审批事项的受理、审查、批复等环节的全程监管。加强信息化建设,建立全市统一、互通共享的综合监管平台,保障各部门共享监管信息,增强部门间协同监管能力,搭建标准化、跨部门的协作流程和互动机制。

  5.积极推行监管执法信息公开。进一步加大信息公开力度,提高行政机关职能、权力运行的透明度,为新闻媒体、行业组织、利益相关主体和消费者共同参与对政府活动和市场主体的监督创造条件。全面推行政府及各部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。依法公开监测、抽检和监管执法的依据、内容、标准、程序和结果。推行行政执法公示制度,依法公开执法案件主体信息、案由、处罚依据,重点推进事关人民群众切身利益、社会普遍关注领域的行政处罚、行政裁决结果公示。建立健全信息公开内部审核机制、档案管理等制度。

  (四)健全社会监督机制,进一步推动社会共管共治

  1.强化生产经营者的主体责任。严格执行《企业信息公示暂行条例》,完善生产经营主体信用信息公示系统,依法公示相关信息,提高生产经营活动的透明度。严格细化并及时公开在“先照后证”条件下有关从业条件,加强生产经营主体创立后的监管和服务,督促规范经营行为并承担社会责任,促进合法经营。督促生产经营主体建立健全安全生产责任制,改善安全生产条件,制定安全生产工作规范和操作规程,编制有效的事故应急预案,切实防范和降低风险。对作业场所不合规定、设备与器材不合标准、劳动组织混乱、违章指挥、冒险作业、违法经营、制假售假、侵犯知识产权等违法行为,加大处罚力度,构成犯罪的,依法移交司法机关追究刑事责任。

  2.发挥信用体系的惩戒作用。加快推进公共信用信息系统建设。建设和完善市级“一网二库一平台”、县(市)区和各部门的信用基础数据库。建立以公民身份证号码为基础的公民统一社会信用代码制度和以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度,推动建立统一的信用信息平台,逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息。开发建设各部门联动执法、联动监管、社会法人和自然人基础信息应用、企业年度报告公示、经营异常名录共享、严重失信“黑名单”公示等功能为一体的大平台。推进信息交换共享和联合惩戒机制。以各部门信息共享、联动监管为导向,在确保数据安全,保护隐私等前提下,建立信用信息交换及共享机制,突出对违法违纪、失信违约信用信息的记录、交换和共享,打破部门和条块分割,形成覆盖广、响应快、安全性高的信用信息网络。实施全市公共信用信息互联互通与平台共享,让失信者一处失信,处处受限。完善信用产品使用机制,大力推进政府示范应用。优先在申请政府公共资源分配、财政性资金、政策性贷款、国家或地方政府对外借款或者担保所筹集资金等融资项目,以及参与政府采购的公开招标以及国有资金建设项目和货物招投标、土地招投标、国有企业产权交易等行政管理领域使用信用报告。

  3.发挥行业协会商会的自律作用。加强对行业协会商会政策引导,加快对优势行业、新兴产业、支柱产业领域行业协会商会的培育发展,促进行业协会商会布局结构合理规划。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则,规范会员行为。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准,参与制定国家标准、行业规划和政策法规。加强行业协会商会自身建设,增强参与市场监管的能力,不得对转移到行业协会实行自律管理的事项进行变相审批,不得向企业乱摊派、乱收费,行业协会商会财务公开并接受社会监督。加强行业协会商会管理,规范行业协会商会行为,引导行业协会商会依法开展活动。出台行业协会商会监管意见,对行业协会商会的设立、运行、管理进行系统规范,做到有法可循、违法必究。限期实现行政机关与行业协会商会在人员、财务资产、职能、办公场所等方面真正脱钩。探索一业多会,引入竞争机制。加快转移适合由行业协会商会承担的职能,同时加强管理,引导其依法开展活动。

  4.发挥专业化服务组织的约束作用。支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所、资产评估机构等依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证,依法对上市公司信息披露进行核查把关。推进检验检测认证机构与政府脱钩、转制为企业或社会组织的改革,推进检验检测认证机构整合,有序放开检验检测认证市场,促进第三方检验检测认证机构发展。鼓励发展和支持信用评价机构等第三方机构开展对市场主体信用评级,为政府和相关公众了解市场主体提供参考。

  5.发挥社会公众和舆论的监督作用。健全公众参与监督的激励机制,完善有奖举报制度,依法为举报人保密。建立公众举报受理网上平台,优化“12345”政府公共服务平台,畅通投诉举报渠道,鼓励公众通过互联网、举报电话、投诉信箱等各种方式,反映市场主体的违法违规经营问题,引导全社会参与监督,形成监管合力。完善公众投诉受理和督办机制,建立互动式监管信息反馈平台,及时受理、处理公众投诉举报,使各类市场行为广泛接受监督,更好维护社会秩序。发挥消费者组织调处消费纠纷的作用,提升维权成效。强化社会舆论监督,曝光典型案件,震慑违法行为,提高公众认知和防范能力。加强新闻媒体职业道德建设,严惩以有偿新闻恶意中伤生产经营者、欺骗消费者的行为,树立正确的社会舆论导向。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题,市场监管部门要认真核实、依法处理,及时向社会公布处理结果,形成舆论压力,制约违法违规行为。

  四、组织保障

  (一)加强组织领导。各地区、各部门要强化责任意识,切实把管理的重心由以行政审批为主转向以事中事后监管为主,建立加强事中事后监管工作的领导机制,加强统筹协调,督促落实。各职能部门是事中事后监管工作的责任主体,主要领导是第一责任人,分管领导是主要责任人,从事日常监管的工作人员为直接责任人。同时,本地区、本部门要结合实际,研究出台具体方案和实施办法,细化监管措施,形成上下协同的监管体系,确保监管工作取得实效。

  (二)强化依法行政。按照全面推进依法行政、加快建设法治政府的要求,着力构建结构合理、科学高效的配套监管制度体系。根据市场监管实际需要和市场变化情况,及时修订完善相关制度规定。梳理取消和下放行政审批项目、加强后续监管措施涉及的政策依据,提出修改、废止的建议。完善事中事后监管规范性文件制定和备案审查制度,加强对规范性文件的审查和管理。严格落实《江苏省行政程序规定》,切实按照法定程序行使行政职权,依法保障公民、法人和其他组织的合法权益。畅通行政复议案件受理渠道,完善政务公开、行政赔偿和行政补偿等制度,健全权力监督制度,提高政府的执行力和公信力。

  (三)注重协作配合。完善整体联动机制,形成监管部门分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的工作格局,提高监管合力和应急反应能力。实行监管信息共享,打破部门之间和上下层级之间的“信息孤岛”,推动监管执法信息资源开放共享、互联互通。整合监管执法力量,对监管职能相近、监管对象相同的部门探索实行联合执法,切实解决多头执法、多层执法、力量分散的问题。建立监管执法协作配合机制,对涉及多领域、跨区域的案件,市县之间、部门之间要积极配合、密切协作,统筹力量、形成合力,构建起上下联动、协同办案的新机制。

  (四)落实责任追究。将行政审批事中事后监管纳入机关作风建设综合绩效考评,综合运用监察、审计、督查、行政复议等方式,加强对行政机关不作为、乱作为、以罚代管等违法违规行为的监督。对监管部门及其工作人员未按强制性标准严格监管执法造成损失的,要依法追究责任。对监管部门没有及时发现、制止而引发系统性风险的,以及长期不能制止而引发区域性风险的,要依法追究监管部门和相关领导的责任。因过错导致监管不到位造成食品药品安全、生态环境安全、生产安全等重点领域事故的,要倒查追责,做到有案必查,有错必究,有责必追。