通政办发〔2015〕59号 2015年5月7日
各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会、滨海园区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
市农办等五部门制定的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》已经市人民政府同意，现转发给你们，请结合实际认真贯彻实施。
关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案
市农办 市财政局 市国土资源局 市法制办 市档案局
按照市委、市政府决策部署，现就扎实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出如下实施方案。
一、总体要求
推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，要全面贯彻落实习近平总书记视察江苏时的重要讲话精神，坚持和完善农村基本经营制度，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，做到确“实权”、颁“铁证”，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，让农民吃上“定心丸”，为深化农村改革打下坚实基础，为城乡统筹协调发展和农村和谐稳定提供有效保障。
二、目标任务
按照中央、省统一部署，从南通实际出发，用2年左右时间，到2016年年底前基本完成全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作。通过确权登记颁证，一要解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据；二要建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利，强化对土地承包经营权的物权保护；三要建立健全市、县土地承包经营权信息应用平台，实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理的信息化，加强土地承包经营权确权登记成果的应用，方便群众查询，利于服务管理，更好地服务于现代农业发展和新农村建设。
三、序时进度
按照试点先行、先易后难、分期分批实施、进度服从质量的要求，明确时间表和路线图，积极稳妥地予以推进，按时保质完成确权登记颁证各项任务。2015年，各县（市）和通州区、滨海园区所有乡镇、50%以上的村开展农村土地承包经营权确权登记试点工作，并基本完成试点工作，海门市完成扫尾和自查工作；2016年基本完成确权登记任务，确保地块、面积、合同、证书“四到户”，面积、合同、登记簿、证书“四相符”，真正做到“确实权、颁铁证”。
（一）组织准备阶段（2015年3月～5月）。县、乡镇两级成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，制定工作方案，召开动员部署会议，层层配齐工作人员，分级开展业务培训，组织信息系统软件开发和测绘单位招标。
（二）工作推进阶段（2015年6月～2016年10月）。严格按照农业部出台的调查规程分期分批推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，确保工作成果高标准、高质量。
（三）县级自查验收阶段（2016年11月）。按照农业部和省验收办法、标准，县级自查验收到村。自查合格的县（市）、区向市农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议办公室申请市级验收。
（四）市级验收阶段（2016年12月）。在县（市）、区自查的基础上，市农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议办公室成立核查小组，按照农业部和省验收标准，对县（市）、区逐一进行核查，并做好迎接省、部抽查验收工作准备。
四、政策原则
农村土地承包经营权确权登记颁证工作，涉及面广、政策性强，既要解决实际问题，又要防止引发矛盾，必须把握基本原则，严守政策底线，真正做到群众认可，经得起历史检验。
（一）坚持依法依规的原则。按照物权法定精神，严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和政策规定，根据农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果真实、完整、准确。乡镇、村要把开展确权登记颁证工作作为化解农村土地承包纠纷的有效手段，妥善化解土地承包与流转中的矛盾和纠纷。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证。加强土地承包经营权确权登记颁证成果的保密管理，保护土地承包权利人的隐私。
（二）坚持保持稳定的原则。这次土地承包经营权确权登记颁证，以二轮承包工作为基础，是对现有土地承包关系的巩固完善，不是推倒重来、打乱重分，严禁借机违法调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、清册、合同、证书为依据，确认承包地归属。对于承包地实测多出面积，要据实确权给原承包农户，不得收回重分或留作集体机动地使用。对于因征地等原因调整土地的，在本集体经济组织多数成员没有异议的前提下，以最近调整后的承包关系为基础进行确权。对于二轮承包后补签承包合同、补（换）发证书的，以手续完备的合同、证书为依据确认承包地归属。
（三）坚持以农民群众为主体的原则。要始终以农民群众认可为前提，充分尊重农民意愿，广泛调动农民积极性，不能替农民做主、代农民决策，不得搞强行推动。做好深入细致的宣传、动员和解释工作，让农民充分了解确权登记颁证工作的目的、意义、作用和程序要求，发挥好农民群众的主体作用。特别要注意组织老党员、老干部参与，充分发挥其熟悉情况、调解纷争的积极作用。村组集体的土地承包经营权确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农民的事让农民做主。承包地块面积、四至等表格材料，要经过农户本人签字认可。对于外出不在家的农户，要采取多种方式及时通知到户到人，充分保障其知情权、选择权、决策权。
（四）坚持以确地为主的原则。这次土地承包经营权确权，要坚持确权确地为主，凡土地已经承包到户的，原则上都要确权到户到地。在经济比较发达地区、城市近郊区，对于已经实行土地股份合作的村组，一直坚持集体经营的村组，或者纳入城市发展规划、土地很少且地界早已打乱的村组，在尊重农民的情况下，经本集体经济组织多数成员同意，审慎实施确权确股不确地。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。确股确权的实施方案，要经村民协商一致，并报县乡审核，省市备案。
（五）坚持进度服从质量的原则。农村土地承包经营权确权登记颁证是长久大计，必须确保质量，不能怕麻烦、图省事。各地要根据实际，统筹安排资源，科学把握进度，分期分批推进。坚持试点先行，通过试点及时发现问题，找到解决办法，在总结经验的基础上逐步扩大范围，不搞齐步走，不强求百分之百。实行全程质量控制，把握入户调查、测量制图、公示审核、农户签字确认等关键环节，守好质量关口，不能为赶进度而简化程序、降低要求，更不能敷衍了事，防止“吃夹生饭”。
（六）坚持地方分级负责的原则。根据中央要求，各级政府尤其是县乡两级对本地区土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。要强化属地管理，层层落实责任。市级主要承担组织协调责任；县乡两级主要承担组织实施责任，是开展土地承包经营权确权登记颁证工作的关键主体，领导要亲自挂帅，精心组织，全面落实。
五、工作重点
开展农村土地承包经营权确权登记颁证，核心是确权，重点在登记，关键在权属调查，各地要从实际出发，做好“七项重点工作”。
（一）开展土地承包档案资料清查。依据农村集体土地所有权确权登记发证材料、土地承包方案、承包台账、承包合同、土地征收公告、承包经营权证书等相关权属档案资料进行清查整理、组卷，按要求进行补建、修复和保全，摸清承包地现状，查清承包地块的名称、坐落、面积、四至、用途、流转等原始记载；摸清农户家庭承包状况，收集、整理、核对承包方代表、家庭成员及其变动等信息。土地承包资料清查中，要把农户土地流转情况作为一项重要内容，查清所有流转地块的合同签订情况。有条件的地方，可以把档案清查、整理与土地承包管理信息化结合起来，推进土地承包原始档案管理数字化。
（二）开展土地承包经营权调查。对农村集体耕地开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。重点是做好发包方、承包方和承包地块调查，如实准确填写发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表，制作调查结果公示图表和权属归户表。以农村集体土地所有权确权登记结果为基础，以第二次全国土地调查成果、符合土地承包经营权查田勘界要求的土地调查成果、30厘米的正射影像图等为依据，充分利用现有的图件、影像等数据，绘制工作底图、调查草图，利用“图解+实测”等方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图。发包方调查表由乡镇农经负责人审核签字。承包方调查表、承包地块调查表，调查结果公示表和权属归户表由村经济合作社社长和分工村干部审核签字。调查结果以组为单位公示，公示表和承包地块分布公示图应标明公示日期、期限、联系人（分工村干部和村民组长）、联系电话等，并加盖村经济合作社印章。调查成果经审核公示确认，作为土地承包经营权确权的现实依据。对公示内容有异议的，应补测核实。
（三）完善土地承包和流转合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对没有签订土地承包合同或原承包合同不是承包方签字确认的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体通过的土地承包经营权确权登记颁证方案进行确权。属于原承包地块四至范围内的，原则上应确权给原承包户。未经本集体成员协商同意，不得将承包方多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。土地承包合同记载期限应以当地统一组织二轮延包的时点起算，承包期为30年，本轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策规定执行。在完善土地承包合同的同时，要补全所有流转地块的流转合同，没有书面合同的，要全部补签；原签订的合同不规范的，要协助流转双方重新签订。土地流转合同清查、完善工作作为确权登记成果之一，纳入工作考核和自查验收的内容。
（四）建立健全登记簿。根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构按照规定的程序建立统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限，权利的内容及变化等。承包农户自愿提出变更、注销登记申请的，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。
（五）颁发土地承包经营权证书。根据完善后的土地承包合同和统一规范的土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权权属证书收回销毁。承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，确保农村妇女在“娘家”或“婆家”有一方作为共有人记载。实行确权确股不确地的，要向承包方颁发土地承包经营权证书，并注明确权方式为确权确股，承包方有意愿要求的，也可以向承包方颁发农村集体的土地股权证。为与不动产统一登记工作衔接，今后可按照“不变不换”的原则，承包农户可以自愿申请、免费换取与不动产统一登记相衔接的证书，避免工作重复和资金浪费。
（六）推进信息应用平台建设。充分利用现有资源，建立省、市、县互联互通的土地承包经营权信息应用平台，并以县级为单位建立土地承包经营权确权登记颁证数据库和土地承包经营权登记业务系统，实现土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化，避免重复建设和各自为政。以县级土地承包经营权确权登记结果和现有资源为基础，与市、省两级进行有效对接，形成三级联动的土地承包经营权确权登记颁证数据汇总和动态管理制度。
（七）建立健全档案管理制度。农村土地承包经营权确权登记颁证过程中形成的文字、图表、声像、数据等文件材料，是对国家、社会有保存价值的重要凭证和历史记录。各地要按照农业部、国家档案局印发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（农经发〔2014〕12号）和省农委、省档案局下发的《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》（苏农经〔2015〕2号）要求，坚持统一领导、分级实施、分类管理、集中保管的原则，认真做好土地承包经营权确权和流转档案的收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作。档案管理工作应当与土地承包经营权确权登记颁证工作同步部署、实施、检查和验收，做到组织有序、种类齐全、保管安全，确保管有人、存有地、查有序。
六、工作要求
农村土地承包经营权确权登记颁证事关重大，各地、各部门要强化组织领导，确保此项工作规范有序推进，取得实际成效。
（一）加强组织领导。市政府建立农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议制度，由市政府分管负责同志担任召集人。联席会议主要职能是：在市委、市政府领导下，组织全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作，对全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行指导，协调解决确权登记中的重大问题，完成市政府交办的其他事项。联席会议由市委农办、市国土局、财政局、法制办、档案局、公安局、信访局、市妇联等部门组成，市委农办为牵头单位。市联席会议成员单位要切实履行各自工作职责，加强协调配合。各县（市）区成立由主要负责人牵头的领导小组，精心组织实施农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
（二）落实工作责任。农村土地承包经营权确权登记颁证工作，总体要求是市负责组织协调，县（市）区组织实施，乡镇、村具体承担。各县（市）区党委、政府是农村土地承包经营权确权登记颁证工作的责任主体，主要领导要高度重视，亲自部署，提供充分的人力和经费保障，分管领导要认真研究，精心组织，加强对工作过程中遇到矛盾问题的会办和质量进度的督查，一着不让抓紧抓实每一个工作环节。乡镇党委、政府负责具体工作，党政主要领导要充分认识开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要性和艰巨性，将其摆上特别重要的位置，亲自指挥，亲自组织，扎实抓好关键环节的工作落实，分管领导要全力以赴抓好每项具体工作的落实。要加强村组土地承包经营权确权登记颁证工作的组织领导，切实发挥农村基层党组织、村委会和村经济合作社的职能作用，动员和组织广大农民群众积极参与到工作中。乡镇、村与测绘单位要明确分工，密切协作，合力推进。
（三）抓好宣传培训。要采取多种形式，生动形象地开展宣传活动，引导和营造稳步推进土地承包经营权确权登记颁证工作的良好舆论氛围和工作环境。根据当地实际，通过向农民发放一封信、编印明白纸、宣传册、政策问答等，解读政策，澄清疑惑，方便群众掌握。制定培训计划，分层分批开办培训班，对相关工作人员全面开展业务培训，切实提高培训的针对性和实用性，确保广大基层干部、相关技术人员全面掌握工作流程、技术规范和政策界限。
（四）保证工作经费。省里将统筹中央和省级财政补助资金，根据工作进度分年拨付，包干使用。按照“不向农民收费、不增加村级负担”的原则，各县（市）区要把农村土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，及时足额拨付到位，确保工作需要。要切实强化土地承包经营权确权登记颁证工作经费管理，规范资金使用，努力降低工作成本，确保资金专款专用、安全高效。
（五）强化监督检查。建立健全土地承包经营权确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度。认真执行土地承包经营权确权登记颁证工作进展情况定期上报规定，充分利用确权登记信息管理平台汇总各地工作进展情况，并利用《农村工作参阅》适时通报各地工作进展，总结推广典型经验。县级要成立工作督查组，加强检查监督，及时掌握工作进展情况，对发现的问题及时提出处理意见。对确权登记颁证工作成绩显著的，市里将组织进行通报表彰。
各县（市）区要按照《省政府办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》（苏政办发〔2015〕36号）和本方案的要求，抓紧制定具体工作方案，并报市农办备案。工作中遇到重大问题要及时向省市农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议报告。