通政发〔2015〕44号 2015年6月19日
各县（市）、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，进一步推动预算管理改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，根据新《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《省政府关于深化预算管理制度改革的通知》（苏政发〔2015〕10号）和《市委市政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（通委发〔2014〕24号）的要求，现就深化我市预算管理制度改革通知如下：
一、充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性
1998年以来，我市先后实施了政府采购、部门预算、国库集中收付、财税库行联网、财政一体化管理、绩效管理等重大改革，预算管理范围不断拓展，预算管理制度不断健全，预算审查监督不断加强，对规范各级政府预算管理、提高政府预算管理水平、促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。
随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代政府治理要求的问题，主要表现在：预算体系不够健全，预算管理未能全覆盖；预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；预算约束力不强，财政收支结构有待优化；财政结余结转资金规模较大，预算资金使用绩效仍需提高；预算透明度不够，财经纪律有待加强等，阻碍了财政可持续发展。
党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并对改进预算管理制度提出了明确要求，新《预算法》为深化预算管理制度指明了方向并提供了法制基础，市委十一届七次会议也对推进我市预算管理制度改革作出了具体部署。深入推进我市预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革，建立现代财政制度的迫切需要；是实现有效市场与有为政府的结合，加快转变政府职能的必然要求；是推进国家治理体系现代化，实现经济社会持续健康发展的重要保障；也是我市扎实推进“两个率先”的目标和创建陆海统筹发展综合配套改革试验区的客观要求。
二、全面推进预算管理改革各项工作
全面推进预算管理改革，应坚持遵循现代国家治理理念，划清市场与政府边界、全面规范与公开透明、总体设计与协同推进等基本原则，重点做好以下工作：
（一）完善政府预算体系，增强政府财力运筹能力
1.完善政府预算体系。政府所有收支全部纳入预算，构建一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有效衔接的全口径预算管理体系。按照“统筹兼顾，突出重点，有保有压”原则，科学编制一般公共预算支出年度预算，大力压缩一般性项目和“三公”经费支出，财力重点向公共服务、民生、社会事业、经济结构调整和可持续发展方面倾斜，建立健全财政民生支出优先保障和发展支出重点保障“两大机制”；按照本级一般公共预算支出额的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。一般公共预算的超收收入和结余资金，应当补充预算稳定调节基金。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按照基金项目编制，做到以收定支。加强国有资本经营收支管理，完善国有资本经营预算制度，所有国有企业全部纳入国有资本经营预算编制范围；对党政机关、事业单位管理的企业和持有的企业股权分类确权，所有国有股权分别由财政、国资部门履行出资人职责；加强国有资本经营收益收缴管理，建立国有资本经营收益与管理层年薪考核挂钩机制，国有独资企业按30%的比例上缴国有资本经营收益。实行社会保险基金全口径管理，分险种编制社会保险基金预算，积极探索社保基金结余保值增值途径，在精算平衡的基础上建立社会保险基金可持续发展机制。
2.加大政府预算统筹力度。按规定将地方教育费附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金等11项政府性基金转列一般公共预算。加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制。对一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法。加强国有资本经营预算支出与一般公共预算支出的统筹使用。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社保基金外，主要用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。
3.健全政府预算标准体系。制定科学合理、动态管理的预算支出定额标准和资产配置标准，推行通用项目和职能项目“清单式”管理，探索职能项目分类定额管理办法，健全预算安排与执行进度、财政监督检查和绩效评价结果挂钩机制。建立组织、机构编制、人力资源和社会保障、财政等部门机构人员信息共享机制，严禁超编配备人员，杜绝“吃空饷”现象。加强人员编制和资产管理，健全人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。严格按照政府收支分类功能科目和经济科目编制部门预决算和政府预决算。
（二）推进预决算公开，建立透明预算制度
1.扩大公开范围。除涉密信息外，各级政府要及时公开经本级人大或人大常委会批准的预算、预算调整、预算执行情况、决算报告及报表，并对本级政府财政转移支付安排和执行情况、政府采购情况以及举借债务情况等重要事项作出说明。各级所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算、“三公”经费预决算。2015年起公开“会议费”和“培训费”，并对机关运行经费的安排和使用情况、政府采购情况等重要事项作出说明。2015年各县（市）、区政府要全面公开政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算。
2.细化公开内容。除涉密信息外，政府和部门预决算应全部细化公开到支出功能分类项级科目，逐步实施部门预决算按基本支出和项目支出公开。按时公开市级政府部门专项资金管理清单。推进“三公”经费详细公开，细化说明因公出国（境）团组数和人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额等内容。逐步公开政策制定、项目评审、资金分配、绩效评价、财政监督等决策过程和依据。
（三）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制
1.改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，重点报告支出政策内容。预算执行中需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转为预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学测算。在国务院批准的举债限额内，积极向省申报地方政府债券分配额度，置换以前年度地方政府债务和支持地方公益性事业发展。
2.建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡的，区级政府可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。
3.实行中期财政规划管理。市级财政争取从2016年起，会同各部门试编三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制、资金保障措施和评价办法，提高财政政策的前瞻性和可持续性，提高财政预算的统筹能力。各县（市）、区政府也要积极探索编制三年滚动财政规划。中期财政规划要与经济和社会发展规划及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。各部门、行业规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。
（四）加强财政收入管理，清理规范财税优惠政策
1.依法加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并探索建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理，对故意混库侵占市级税收收入的行为从严查处，并对相关人员进行问责。
2.加强非税收入管理。各地区、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。严格财税征管行为，建立和实施收费基金目录清单制度，正税清费，提高收费政策的透明度和财政收入质量。严格落实中央、省各项减免税费政策，减轻企业负担，激发市场主体活力。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，严禁违规减免、缓征或隐匿、滞留、挪用、坐支非税收入，严禁通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。
3.全面清理规范税收等优惠政策。严格按照《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）、《省政府关于清理规范税收等优惠政策的通知》（苏政发〔2015〕13号）要求，按照税收法定原则，全面清理各地区、各部门违规自行制定的税收等优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门在起草规章制度、发展规划和区域政策时都不得规定具体税收优惠政策。规范非税等收入管理，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免、缓征企业应当承担的社会保险缴费，未经国务院批准不得允许企业低于统一规定费率缴费。各地区制定的与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，要坚决予以取消。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。
（五）优化财政支出结构，完善财政转移支付制度
1.合理安排财政支出。严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》，严控政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。完善公共服务支出保障机制，提高民生保障水平。2016年，全市民生支出占一般公共预算支出的比重达到60%，2020年达到70%。统一预算分配权，所有预算资金纳入财政部门统一分配，各部门不得对下拨付资金。除国务院、省政府另有规定外，各级、各部门一律不得将特定领域财政投入情况纳入对下级政府及其部门的政绩考核体系。按照国家部署，除法律有专门规定外，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。
2.完善市区财政管理体制。按照“增强市区合力、强化激励约束、提升分配绩效”的原则，完善市对区财政体制。通过完善税收分成、明晰支出责任、健全转移支付三大机制，引导经济发展方式加快转变。完善税收分成办法，增强各区发展实体经济的积极性。明晰支出责任，进一步梳理界定教育、“三农”、社保等社会事业和民生支出事权。健全一般性转移支付增长机制，整合规范现有专项转移支付项目。建立市区生态补偿财政转移支付制度。建立农业转移人口市民化成本分担机制，实行财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩政策，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展。
3.规范财政专项资金管理。调整财政专项资金分配机制，加大跨部门整合力度，聚焦重点领域、关键环节、重大项目，增强财政资金引导的针对性，促进各类要素特别是金融要素、资本要素的加速集聚。清理目标、用途相同或相近的财政专项资金，将现有市级财政专项资金按用途分类整合为工业、农业、服务业、科技、教育、文化、人才、生态文明、社会保障等大项，实行“清单式”管理，根据使用绩效调整清单内容和规模。对清单内财政专项资金明确责任部门牵头管理，建立协同工作机制，落实绩效责任。对同一领域或同一项目但不同部门的专项资金整合使用，使每项资金形成透明的分配政策、明确的绩效目标、客观的评价结果。
4.加强政府购买服务资金管理。坚持政府购买服务与推进事业单位改革、社会组织改革相结合，提高公共服务质量。动态调整和完善政府购买服务指导性目录，加快制定政府购买服务项目标准，健全政府购买服务预算管理体系。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。
（六）强化预算执行管理，提高财政支出绩效
1.加强预算执行管理。硬化预算约束，严格执行人大批准的预算，严禁超预算或无预算支出，严格按照法定程序调整预算。年度预算执行中除突发事件处理及其他难以预见的支出通过动用预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过预算调整或以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。加快转移支付预算正式下达进度，市财政局在接到省财政厅一般性转移支付和专项转移支付后，在30日内正式分配下达到区财政部门。市、县各级财政安排对下一般性转移支付和专项转移支付，在本级人民代表大会批准预算后的30日和60日内正式下达。对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分批下达预算，或者先预付后结算。
2.提高专项资金绩效。发挥财政资金的杠杆作用，改革现有较为单一的无偿补助扶持方式，采取可持续发展的财政资金资本化运作模式，运用股权投资、风险补偿、创业引导、担保、贷款贴息等方式支持经济发展、转型升级和科技进步。从财政专项资金中统筹不少于30%的资金设立产业基金，新增专项资金每年不少于50%充实到产业基金。探索设立创业投资母基金，扩大创业投资引导基金规模，改造和提升创投平台，推动创业投资基金和产业发展基金融合发展。建立产业基金进退机制，加速产业基金的循环和周转。试行产业项目、重大专项等“项目公司化”运作，财政扶持资金采用资本化投入，项目完成后有序退出，辅助以贷款贴息和科技金融风险投资等多样化扶持方式。加强财政专项资金监督管理与绩效评价，确保专款专用，提高专项资金使用效益。
3.规范国库资金管理。规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户须在2016年底前取消。严格权责发生制核算范围，各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定施行权责发生制的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善地方国库现金管理，合理调节国库资金余额。
4.加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，有效盘活财政存量资金，确保结余结转率达到省定要求。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于民生领域。从2015年起，除国家另有规定除外，对政府性基金预算中连续两年未用完的结转资金，全部调入一般公共预算。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。
5.健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，以结果为导向，强化支出责任和效率意识，逐步将预算绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。加快推进绩效目标管理，调整和完善绩效目标编制办法，进一步加强绩效目标审核，积极探索建立以绩效目标为先导的预算编制模式。深入实施绩效评价，不断完善财政支出绩效评价方式方法，大力拓宽绩效评价范围，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。强化绩效结果应用，将绩效目标评审意见作为项目预算安排、调整和进入财政滚动项目库的重要依据；绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排财政预算的重要依据。积极推进将预算绩效纳入政府绩效管理。
6.建立权责发生制政府综合财务报告制度。按照国家制定的政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系，待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。
（七）规范地方政府债务管理，防控财政风险
1.建立规范的政府举债融资机制。市、县（市）政府确需举借债务的，须向省政府提出申请，由省政府审核后代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资功能。推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
2.对政府债务实行规模控制和分类管理。对政府债务规模实行限额管理，并不得突破批准的限额。政府债务分为一般债务、专项债务两类，分别纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债券通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。
3.严格限定政府举债程序和资金用途。市、县（市）区政府举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。政府举借债务要遵循市场化原则。建立政府信用评级制度，逐步完善政府债券市场。政府举借的债务，只能用于公益性支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
4.建立债务风险预警及化解机制。根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的政府存量债务，各地区可按照规定程序申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。要硬化预算约束，防范道德风险，县（市）、区政府对其举借的债务负有偿还责任，市级实行不救助原则。
5.建立考核问责机制。把政府债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各级政府要对本地区地方政府债务负责任。各级政府要切实担负起加强政府债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。
（八）规范理财行为，严肃财经纪律
1.坚持依法理财，主动接受监督。各地区、各部门要严格遵守新预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。审计部门要建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。各县（市）、区要建立财政监督与人大监督、审计监督、行政监察等相互衔接、信息共享制度，形成“大监督”工作格局，提高监督的有效性。加快推进预决算公开，增强政府理财的透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。
2.健全制度体系，规范理财行为。要加强预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，用制度管人管事，用制度约束权力运行。要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。要健全动态监控体系，利用信息化手段动态监控所有财政资金运行的全过程。
3.严肃财经纪律，强化责任追究。财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。各级政府要对本地区各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查。通过单位自查、财政部门检查和审计监督，及时发现存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、转移、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，要按照新预算法等法律法规的规定严肃处理。
三、加强深化预算管理制度改革的组织领导
深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，任务艰巨，面临许多矛盾和困难。各地区、各部门要从大局出发，把思想与行动统一到党中央国务院、省委省政府、市委市政府决策部署上来。要以高度的责任感、使命感和改革创新精神，切实履行职责，加强协调配合，认真落实各项改革措施，合力推进预算管理制度改革。要坚持法治思维，做到于法有据，在法治轨道上全力推进预算管理制度改革。市财政局要加强工作指导和统筹协调，妥善解决改革中出现的矛盾和问题。市有关部门要强化责任意识和配合意识，明确责任分工，健全工作机制，共同推进各项改革。各县（市）、区政府要加强组织领导，结合本地实际情况制定具体落实措施和工作方案，确保各项改革取得实实在在的成效。