通政办发〔2013〕180号  2013年9月29日

各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

　　经市政府同意，现将《南通市旅游突发事件应急预案》印发给你们，请认真组织实施。

南通市旅游突发事件应急预案

　　1  总则

　　1.1  编制目的

　　为了迅速有效地防范应对南通市行政区域内发生的旅游突发事件以及我市游客在市外或境外遭遇的各种旅游突发事件，规范应急救援行为，提高应急救援能力，科学、有序、高效地做好应急救援工作，最大限度地保障游客生命财产安全，维护社会安全稳定，建设平安南通旅游。

　　1.2  编制依据

　　《中华人民共和国安全生产法》

　　《中华人民共和国突发事件应对法》

　　《中华人民共和国传染病防治法》

　　《突发公共卫生事件应急条例》

　　《中华人民共和国旅游法》

　　《旅行社管理条例》

　　《导游人员管理条例》

　　《中国公民出国旅游管理办法》

　　《旅游安全管理暂行办法》

　　《旅游安全管理暂行办法实施细则》

　　《南通市突发公共事件总体应急预案》

　　其它法律法规及有关规定。

　　1.3  适用范围

　　本预案适用于南通市行政区域内旅游企业、旅游活动因自然灾害、安全事故、公共卫生事件、社会安全事件导致的游客伤亡和财产损失事件以及南通游客在市外或境外遭遇的突发事件，包括：

　　（1）因自然灾害（如洪水、台风、暴风雪等气象灾害，山体滑坡、地震等地质灾害）导致的游客伤亡和财产损失事件；

　　（2）因生产安全事故（如旅游团队交通事故，旅游景区、星级饭店等旅游场所火灾事故，游乐设施设备安全事故，大型旅游节庆活动中游客拥挤踩踏、旅游建筑物倒塌伤人、游艇安全事故等其他各类旅游安全事故）导致的游客伤亡和财产损失事件；

　　（3）因突发公共卫生事件（如突发性、传染性、流行性疾病疫情，食物中毒等）导致的游客伤亡和财产损失事件；

　　（4）因突发社会安全事件（如游客被劫杀等刑事案件、大规模群体性旅游投诉上访等事件等）造成的游客伤亡和财产损失事件；

　　（5）涉外旅游突发事件，包括港澳台或外国游客在南通市行政区域内遭遇的人员伤亡和财产损失事件，南通游客在市外或境外遭遇的人员伤亡和财产损失事件。

　　1.4  基本原则

　　（1）以人为本，科学救援。在处置旅游突发事件中，各级政府要组织调动辖区内各种力量，以保障旅游者生命安全为根本目的，果断迅速地采取应对措施，全力组织应急救援，力争在最短时间内将危害和损失降到最低程度。

　　（2）统一领导，分级负责。在市委、市政府统一领导下，建立分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，各县（市）、区政府（管委会）和市各相关部门按照各自职责和权限负责旅游突发事件的应急管理和应急处置工作，实行行政领导负责制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

　　（3）条块结合，属地为主。事发后的第一时间，事发地政府及其旅游主管部门要发挥应急处置的主体作用，立即组织指挥先期救援、善后处置等工作，并按规定向上级报告。上级政府根据事件分级情况迅速作出应急响应，各联动部门按指令予以指导协调、联动到位。

　　（4）预防为主，平战结合。贯彻落实“安全第一、预防为主”的方针，坚持应急处置与预防工作相结合。各级旅游行政管理部门和各旅游企业要做好预防、预测、预警和预报工作，做好常态下的风险评估、预案管理、预案演练和应急准备工作，提高旅游应急系统的整体救援能力。

　　2 旅游突发事件分级

　　参照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》中确定的等级，南通市旅游突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分为特别重大（I级）、重大（Ⅱ级）、较大（III级）、一般（IV级）四级。

　　2.1  一般（IV级）指一次突发事件造成游客3人以下死亡；或一次食物中毒游客人数10~99人，未出现死亡病例。

　　2.2  较大（III级）指一次突发事件造成游客3人以上、10人以下死亡；或一次食物中毒游客人数超过100人，或出现死亡病例。

　　2.3  重大（Ⅱ级）指一次突发事件造成游客10人以上、30人以下死亡，或一次食物中毒游客人数超过100人并出现死亡病例；或食物中毒发生在地区性或全国性重要活动期间，一次中毒游客人数5人以上或死亡1人以上。

　　2.4  特别重大（I级）指一次突发事件造成游客30人以上死亡，或影响特别重大的食物中毒事件由国务院卫生行政部门报国务院批准后确定为特别重大食物中毒事件。

　　上述有关数量的表述中，“以上”含本数，“以下”不含本数。

　　3  组织体系和职责

　　3.1  市旅游应急指挥中心

　　3.1.1  成立南通市旅游突发事件应急指挥中心（简称市旅游应急指挥中心），总指挥由市政府分管副市长担任，副总指挥由市政府分管副秘书长、市旅游局局长担任，成员单位由市委宣传部（市新闻办）、市应急办、市公安局、市民政局、市人社局、市财政局、市城建局、市城管局、市交通局、市文广新局、市卫生局、市安监局、市食品药品监督管理局、市旅游局、市国资委、市信访局、市民宗局、市外侨办、市台办、南通质监局、南通市气象局、南通海事局、市消防支队等单位组成。

　　3.1.2  市旅游应急指挥中心职责

　　负责指挥协调旅游突发事件应急处置工作，指导市有关部门参与旅游突发事件的处置和调查工作。

　　3.1.3  市旅游应急指挥中心成员单位职责

　　各成员单位按照市委、市政府部署或授权，履行相关职责：

　　市委宣传部（市新闻办）：负责协调重大以上旅游突发事件的新闻报道和舆论导控工作。

　　市应急办：按照市旅游应急指挥部指令，做好值守应急、信息汇总、综合协调等工作。

　　市旅游局：负责协调指导涉及全市性、跨区域发生的较大以上旅游突发事件应急处置，以及涉及市政府有关部门参加的重大旅游突发事件处置、调查工作。

　　市安监局：负责牵头组织旅游生产安全事故的调查处理工作，成立市生产安全事故应急救援专家组。

　　市公安局：负责维护旅游突发事件现场的治安秩序、交通秩序；消防灭火，抢险救援，核实人员伤亡情况及身份；依法处置突发事件中扰乱社会秩序、危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为；开展现场调查，收集相关证据，控制事件直接责任人，查缉事件的犯罪嫌疑人；参加事故调查工作。

　　市消防支队：负责旅游景点和宾馆饭店的火灾扑救和其他综合应急救援工作。

　　市交通局：组织、协调旅游突发事件应急救援中的交通运输保障工作，调用运输车辆疏运事故现场人员与物资。负责组织协调相关船舶、设施参加发生在除海上和长江以外内河水域的旅游突发事件的应急救援、现场水上交通管制和水上交通事故调查处理工作。

　　市卫生局：组织、协调旅游突发公共卫生事件的应急救援、调查、处理工作。

　　市食品药品监督管理局：组织、协调旅游突发公共食品中毒事件的应急救援、调查、处理工作。

　　南通质监局：组织、协调旅游突发事件中特种设备事故应急救援、调查、处理工作。

　　南通市气象局：负责提供陆地和水上气象预报信息，协助做好旅游突发事件处置的气象信息保障工作。

　　市财政局：协调市本级旅游突发事件应急救援和调查处理的资金安排，监督资金使用。并负责发生在所辖旅游景区（点）的旅游突发事件的应急救援、协调处理工作。

　　市城管局：组织、协调旅游突发事件中与城管部门管理职责相关的应急救援、协调处理工作。

　　南通海事局：负责组织、协调相关船舶、设施参加发生在海上和长江水域的旅游突发事件的应急救援、现场交通管制和协调处理工作。

　　市文广新局：负责发生在文化娱乐场所、名人纪念馆、博物馆等场所的旅游突发事件的应急救援、协调处理工作。

　　市国资委：负责发生在所辖旅游景区（点）的旅游突发事件的应急救援、协调处理工作。

　　市城建局：参与发生在所辖旅游景区（点）的旅游突发事件的应急救援、协调处理工作。

　　市民宗局：负责发生在宗教场所的旅游突发事件的应急救援、协调处理工作。

　　市外侨（港澳）办：协调涉外（港澳）旅游突发事件的应急救援和处理工作。协助处理涉及外国记者应对的相关工作。

　　市台办：协调涉台旅游突发事件的应急救援和处理工作。协助处理涉及台湾记者应对的相关工作。

　　市信访局：负责提供涉及旅游突发事件的上访信息，协调处置因旅游突发事件引起的群体性上访事件。

　　市民政局、人社局等相关部门：服从市旅游应急指挥部统一协调、指挥，依据各自职责参与应急救援、事故调查、善后处理等工作。

　　各县（市）、区政府（管委会）：负责组织、协调、实施各自辖区内旅游突发事件应急救援工作。

　　3.2  市旅游应急指挥中心办公室

　　3.2.1  市旅游应急指挥中心下设办公室作为应急办事机构，具体负责旅游突发事件的日常应急处置工作。市旅游应急指挥中心办公室（简称市旅游应急办）设在市旅游局，市旅游局局长兼任办公室主任，市旅游局分管副局长担任办公室副主任。

　　3.2.2  市旅游应急办职责：及时收集整理全市有关危及游客安全的信息，及时向旅游企业和游客发出旅游警告或警示；发生旅游突发事件时，即时收集、快速核实，迅速向市旅游应急指挥中心报告情况；执行和实施市旅游应急指挥中心的决策，承办具体应急工作；积极组织、协调事发地政府和市有关部门为游客提供应急救援；按照市旅游应急指挥中心指示，及时向上级部门和有关单位报告相关应急信息；参与旅游突发公共事件调查，处理其他相关事项。

　　3.2.3  市旅游应急办值班电话

　　南通市旅游局呼叫中心：0513-85099211.

　　3.3  现场指挥部

　　3.3.1  发生突发旅游事件时，成立现场指挥部。现场指挥部是旅游突发事件的现场应急处置机构，由市旅游应急指挥中心、事发地政府及各有关部门（单位）组成，下设若干应急小组，必要时邀请相关专家参与现场指挥工作。现场指挥部领导由市旅游应急指挥中心委派。各应急小组组长由市有关部门和事发地政府有关负责人担任。

　　3.3.2  现场指挥部的主要职责是：确定现场应急处置方案，指挥、协调现场应急处置工作，调动和调配各类应急资源，组织应急现场的各类保障工作，负责现场信息的收集、研判和上报工作，形成旅游突发事件评估报告。

　　3.3.3  现场应急小组：

　　事件调查组：由市公安局、安监局、质监局、海事局、旅游局等单位组成。负责组织旅游突发事件的调查工作，了解、掌握、报告现场应急处置各项措施的落实情况，指导事发地政府及有关部门依法落实应急报告制度和通报制度，评估突发事件可能的发展趋势和影响，向现场指挥部提出应急措施建议。

　　医疗救治组：由市卫生局负责组织、协调市级或事发地急救医疗机构开展旅游突发事件的医疗救治工作，保证旅游突发事件现场应急处置所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的调度和供应工作，向现场指挥部提出关于进一步加强应急医疗救治措施的建议。

　　安全保卫组：由市公安局负责现场警戒、疏导交通、疏散群众，必要时实施交通管制，控制事件直接责任人，组织、协调事发地公安机关做好旅游突发事件区域的治安管理，维护现场社会治安秩序。

　　后勤保障组：由市财政局、交通局、旅游局、卫生局等单位组成。负责现场指挥部及其相关人员的生活保障、交通保障、资金保障、卫生防护和防疫保障等各项后勤保障工作。

　　宣传报道组：由市委宣传部（新闻办）、市内新闻媒体等组成。重大以上旅游突发事件由市委宣传部（新闻办）牵头，依据有关规定，负责组织、指导突发事件应急处置工作的宣传报道。市新闻办根据市政府授权，向社会公布旅游突发事件信息。其他突发事件由旅游等部门在市新闻办指导下，成立宣传报道组，做好相关宣传报道和新闻发布工作。

　　善后处理组：由事发地县（市）、区政府（管委会）为主，市民政局、市人社局等部门和事件单位配合，妥善处理旅游突发事件的各项善后工作。

　　4  预警分级与发布

　　4.1  预警分级

　　根据监测信息，预测旅游突发事件即将发生，并可能造成的危害程度、发展趋势和紧迫性等因素，由低到高划分为四个预警级别，即一般、较大、重大和特别重大，并依次用蓝色、黄色、橙色和红色加以表示。法律、法规对突发事件的预警级别另有规定的，从其规定。

　　4.2  预警级别的确定和发布

　　旅游突发事件预警发布的内容，包括预测旅游突发事件的类别、预警级别、区域或场所、时间、影响范围及应对措施等。主要发布途径有电视台、广播、报纸、互联网、短消息、各类公共显示屏等公共媒体；对旅游特殊人群、特殊场所应当采取针对性的告知方式，必要时由各旅行社、旅游景区、宾馆饭店等旅游企业对本企业接待的相关游客进行告知。

　　4.2.1 蓝色预警（Ⅳ级），由县（市）、区旅游应急指挥机构对预警信息研判确定，请示县级政府批准后，以县（市）、区政府名义发布。

　　4.2.2 黄色预警（Ⅲ级），由市旅游应急指挥中心对预警信息研判确定，请示市政府批准后，以市政府名义发布。

　　4.2.3 橙色预警（Ⅱ级），由市政府对预警信息研判，以市政府名义按程序报省发布。

　　4.2.4 红色预警（Ⅰ级），经市政府批准同意后，以市政府名义按程序报省或国家有关部门发布。

　　4.3  预警响应

　　4.3.1  当预警级别为蓝色预警（Ⅳ级）时，市各级旅游应急机构应密切关注。

　　4.3.2  当预警级别为黄色预警（Ⅲ级）时，市各级旅游应急机构应密切关注相关动态，采取相关应急响应措施。

　　4.3.3  当预警级别为橙色预警（Ⅱ级）时，市各级旅游应急机构及应急指挥机构的成员单位应高度关注相关动态，并做好应急准备或采取应急响应措施。

　　4.3.4  当预警级别为红色预警（Ⅰ级）时，市各级旅游应急机构及应急指挥机构的成员单位应高度关注相关动态，并启动相应级别的应急预案。

　　4.4 预警解除

　　预警发布后，根据跟踪监测，可能发生旅游突发事件的因素基本消除，按程序宣布预警解除。

　　5 应急响应

　　5.1 分级响应

　　预警信息发布后，市各有关单位和所涉县（市）、区应当进入应急状态，采取相应监控防范措施，监测、防止不利事态的发生、发展；重点部门、重点部位的工作人员应当坚守岗位，积极履行职责。可根据预警级别和实际需要采取以下措施：

　　（1）及时向社会宣传预防、减轻旅游突发事件危害的有关知识；

　　（2）转移、撤离或疏散容易受到突发旅游事件危害的游客和财产，并进行妥善安置；

　　（3）各类应急机构和人员进入待命状态；

　　（4）确保通讯、交通、供水、供电等公用设施安全正常运行；

　　（5）法律、法规、规章规定的其他必要的准备措施。

　　5.1.1  一般和较大等级的旅游突发事件处置，由市旅游应急办根据旅游突发事件的性质和级别，启动相应级别的应急响应措施。

　　5.1.2  重大和特别重大旅游突发事件的确定和响应程序启动，须报请市旅游应急指挥中心决策部署。

　　5.2   响应处置

　　5.2.1  先期处置。事发后，所在地政府和公安、卫生等专业部门及相关企业要启动先行处置机制，开展自救互救。

　　5.2.2  现场处置。（1）成立现场指挥部。旅游应急预案启动后，应成立旅游突发事件现场指挥部。按照事件的等级、类别，现场指挥部指挥长由分管市领导或市领导指定的应急机构负责人担任，指挥部成员由市旅游应急办、各相关联动单位、事发地政府或相关部门、事故企业主要负责人组成，并通过下设的工作机构开展工作。（2）现场指挥部的职责是：下达各项应急决策和命令；及时将现场的各种重要情况向上级领导和领导小组报告；迅速控制事态，做好疏散安置工作，安抚游客，稳定群众；做好善后处理工作；尽快恢复正常旅游秩序。

　　5.2.3  信息发布。发生重特大旅游突发事件时，由负责事件处置的主管部门进行新闻发布。市新闻办负责协调新闻发布和危机公关工作，实施舆情监测分析，指导突发事件处置主管部门新闻发言人开展新闻发布、媒体沟通和舆论引导工作。

　　5.2.4  人员到位。市旅游应急办综合协调组、应急处置组、后勤保障组和新闻信息组以及市各相关部门组织人员参与现场应急和善后处置工作。

　　5.3  应急处置

　　5.3.1  发生一般旅游突发事件，有人员伤亡、中毒等重要情况，应向市旅游应急指挥中心报告，并由相关旅游应急机构和旅游企业采取下列应对措施：（1）组织开展自救互救；（2）妥善安置受影响游客；（3）对现场实施动态监测，采取必要的安全防护措施；（4）向公众发出危险或避险警告；（5）及时通报事件影响或可能影响的其他旅游应急机构；（6）其他必要的处置措施。

　　5.3.2  发生较大以上旅游突发事件，由市旅游应急指挥中心启动应急预案，同时，根据突发旅游危机的性质、危害程度、影响范围和可控性，采取如下措施：（1）及时与事发地应急机构建立联系，协调立即采取相应的应急措施；发生在市外的，应及时与发生地的应急机构取得联系，了解和掌握事件信息，协调救援；（2）必要时，派出有关负责人赶赴事发地进行指导和督查；（3）调集处置力量和抢险救援物资；（4）将应急决定传达到相关应急机构和单位，并督办落实情况；（5）随时将情况报告市应急指挥中心。

　　5.4  分类响应

　　5.4.1  发生重大旅游节庆活动突发事件时，应按下列程序处置：（1）旅游企业先期组织开展自救互救；（2）事发地政府及各级公安、消防、卫生等相关单位立即实施紧急疏散和救援行动；（3）市各相关部门调集专业处置力量和抢险救援物资紧急增援，对现场实施动态监测，组织协调现场治安、交通控制、卫生防疫、物资保障等工作；（4）派出工作组赶赴事发地进行指导和督查，必要时请求市政府统筹协调应急救援工作；（5）各方力量合力迅速控制事态，妥善安置受影响游客，平稳社会秩序；（6）及时通报事件影响或可能发生的影响，正面引导社会舆情；（7）做好善后处理工作，防止事件出现“放大效应”,尽快恢复正常旅游秩序。

　　5.4.2  发生重特大旅游交通事故，在陆地的，由市公安局按《南通市公安局处置重特大交通事故应急预案》牵头处置；在水上的，由南通海事局（南通市水上搜求中心）、市交通运输局分别会同市各有关部门，按《南通市水上搜救应急预案》、《南通市内河水上搜救应急预案》进行处置。

　　5.4.3  发生重特大旅游食品安全事故，由市食品药品监督管理局会同市各有关部门按重特大食品安全事故应急预案进行处置。

　　5.4.4  发生重特大旅游突发公共卫生事件，由市卫生局会同市各有关部门按突发公共卫生事件应急预案进行处置。

　　5.4.5  发生重特大火灾事故时，由市公安消防部门会同市各有关部门按《南通市重特大火灾事故应急预案》牵头处置。

　　5.4.6  发生涉外（港澳台）重大旅游事件时，由市外侨（港澳）办或市台办会同市各有关部门按相关应急预案进行处置。

　　5.4.7  发生台风、暴雨等自然灾害时，按南通市气象局关于气象灾害应急预案和防汛抗旱指挥部应急预案处置：（1）及时了解灾害动态，督促、指导各旅游企业做好防风准备；（2）通知各旅游景点告之游客；（3）做好游客安置、疏散工作；（4）做好防灾救灾工作。

　　5.4.8  发生地震等自然灾害，市内按市委、市政府的统一应急措施处置；市外由市旅游应急办按以下程序处理：（1）迅速了解团队的详细情况，并上报市旅游应急指挥中心和省旅游局，并通过市旅游应急指挥中心协调当地政府开展紧急救援；有伤亡、失踪者，迅速报告所涉政府应急机构并协调开展救援处置工作。

　　5.4.9  发生大规模群体性旅游投诉上访等事件，由市处理突发群体性事件工作小组按市预防和处置群体性事件实施办法处置：（1）迅速查清投诉原因、投诉人诉求和涉及单位等情况，责成相关企业负责人到场；（2）责成相关企业做好游客安置工作并跟踪处理；（3）做好游客的安抚善后工作。

　　5.4.10  发生特种设施突发事件，由南通质监局按特种设备事故应急预案处置。

　　5.4.11  南通出境游组团社组织的团队在境外发生突发事故，分别由市旅游应急办、市外侨办、市台办按照国家旅游局、外交部发布的《中国公民出境旅游突发事件应急预案》和南通市境外人员和机构安全保护预案处置：（1）及时了解核实涉事旅游团队及游客情况，及时准确向有关部门提供、发布信息；（2）迅速督促涉事保险机构和通知国际救援组织提供紧急救援，督促国内组团社履行合同承诺，采取措施保证及时救助；（3）督促国内组团社负责人和游客家属尽快赶赴事发地参与或协助处理有关事宜。市旅游应急办根据需要派出联合工作组。（4）组织和协调境内外有关部门协助做好应急处置相关工作。

　　5.5  应急结束

　　现场指挥部确认旅游突发事件得到有效控制、危害已经消除后，应向市旅游应急指挥中心提出结束应急的报告，明确应急处置结束。

　　6  后期处置

　　6.1  善后处置

　　事发地县（市）、区旅游局在当地政府的领导下，负责协调处理善后处置工作，包括人员安置、补偿、征用物资补偿、清理与处理等事项；尽快消除事件后果和影响，安抚游客和受影响人员，保证社会稳定，恢复正常秩序。

　　6.2  保险理赔

　　旅游突发事件发生后，市旅游应急办督促各类保险经办机构履行保险责任，迅速展开保险理赔工作。

　　6.3  事件调查

　　根据事发致因，由市旅游应急办会同市公安、质监、安监、纪检、检察等单位按照国家、省、市有关规定进行事件调查，依据调查的事实情况提出处理建议或意见。

　　6.4  总结评估

　　应急救援结束后，市旅游应急办应进行总结、分析，提出事件预防、救援工作改进的意见和建议，并形成应急救援总结报告，报送市政府和上级有关部门。

　　7  应急保障和演练

　　各旅游行政管理部门要围绕旅游突发事件应急救援工作，加强对工作人员的培训，做到熟悉相关应急预案和处置程序，了解有关应急救援力量、医疗救治、工程抢险等相关知识；强化应急演练，每年组织一次小型演练，每三年组织一次大型演练。保持信息畅通，保证各级响应的衔接协调；积极做好公众旅游安全知识及救助知识的宣传，加强应急物资储备，不断提高旅游行业与旅游者预防和处置旅游突发事件的能力和水平。

　　8  奖惩

　　8.1  对在旅游预警和应急救援工作中做出重大贡献的单位和个人，应给予表彰。

　　8.2  任何单位和个人有权举报不履行或不按照规定履行旅游突发事件应急处置职责的部门、单位及个人。

　　8.3  对在旅游预警和应急救援工作中未按要求履行职责的，应视情给予行政处分。因工作失职造成后果和损失的，依法追究责任。

　　9  附则

　　9.1 预案管理

　　本预案由南通市旅游局制定。各县（市）、区旅游行政管理部门应按职责制定相应的应急预案，报南通市旅游局备案。各相关旅游企业制定相应的应急预案，报其主管部门备案。

　　本预案所依据的法律法规、所涉及的机构和人员发生重大改变，或在执行中发现存在重大缺陷，需根据事故教训对本预案进行修订时，由市旅游局组织修订，报市政府批准后实施。

　　本预案实施后，每三年修订一次。

　　9.2  预案实施时间

　　本预案自发布之日起实施。