通政发〔2013〕18号

各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

　　为深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）精神，根据省政府关于推进依法行政、建设法治政府的部署以及省全面推进依法行政工作领导小组《全面推行行政指导工作的意见》的有关要求，现就在全市行政机关推行行政指导工作提出如下实施意见：

　　一、充分认识全面推行行政指导工作的重大意义

　　行政指导是行政机关为有效实现行政目的而实施的引导、指点、教育、劝告、建议等非强制行为，是对传统行政管理方式和执法方式的重要变革和补充。近年来，我市各级行政机关围绕中心、服务大局、突出重点，扎实有效地推进依法行政，为全市经济社会发展提供了良好的法治环境。但是，我们也必须清醒地看到，随着法律法规进一步健全，法律救济手段逐步完善，公民法律维权意识不断增强，传统的行政管理方式已难以有效达到行政管理目的，行政指导作为一种柔性、灵活和有效的行政管理方式，体现了刚性监管向柔性服务转变的过程，贯穿了以人为本理念，能够很好地适应当前经济发展形势和社会变革的需要，对于塑造服务型政府形象具有十分重要的意义。

　　全面推行行政指导工作，一是对塑造政府亲商富民形象有重大意义，对南通经济转型升级、积蓄发展后劲、增强综合竞争力、增强招商引资引智吸引力有重大作用；二是可以大大减少行政相对人由于不熟悉法律、法规以及政策而造成的违法违规等行为，从而减少行政处罚和行政争议，提高社会运行效率，降低运行成本，促进社会和谐稳定；三是可以密切政府与民间的沟通互动，使政府的政策、决策更加符合经济社会发展的客观规律，更加切合实际需要，更加有利于促进经济社会的发展；四是政府可以通过购买服务，借助行业协会和中介组织等社会力量，协助政府开展行业指导、行业管理，增强行业自律功能和企业自律意识，有利于推动政府职能的转变。

　　各地、各部门要充分认识加强行政指导的重要性和紧迫性，坚持把这项工作作为推进依法行政、建设法治政府的重要内容，作为创新社会管理、构建和谐社会的重要举措，加大力度、全面推行，切实把行政指导各项工作抓紧、抓实、抓好。

　　二、准确把握行政指导工作的总体要求和主要原则

　　（一）总体要求

　　以科学发展观为指导，认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》精神，围绕全面推进依法行政、加快建设法治政府目标，坚持以人为本、执政为民，把行政指导贯穿于行政管理工作全过程，综合运用重大项目辅导、服务发展建议、政策指引、规劝提示、奖励引导、示范推荐、信用公示、信息披露、警示告诫、案件回访、行政建议等方式开展行政指导工作，创新监管模式，提高行政管理效能，提升服务企业、服务基层、服务发展的能力，为实现南通“两个率先”目标提供良好的法治环境。

　　2013年上半年，全市各级行政机关都要建立行政指导制度，全面推行行政指导工作。

　　（二）主要原则

　　1.合法原则。行政指导的工作内容和实施方式应在法定职责范围内进行，不得超越法定权限、违反法律规范和政策规定，不得侵害行政管理相对人的合法权益。

　　2.合理原则。行政机关实施行政管理应优先采用行政指导等非强制方式，采取的方法应必要、适当，平等对待行政管理相对人，综合考虑指导成效，避免给行政管理相对人带来不必要的负担。

　　3.公开原则。行政机关实施行政指导除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外都应公开，将行政指导的依据、内容、方法、程序及行政管理相对人的权利等在办公场所、工作网站公示，依法保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。

　　4.便民原则。行政指导的实施程序应简明高效，针对不同类型事项，采取灵活多样的方法，为行政管理相对人提供优质服务。

　　三、科学设定行政指导工作的内容和指导方式

　　当前，推行行政指导应突出行政许可、非许可行政审批、行政处罚、行政强制等领域。行政机关在开展行政许可等审批工作中，要深入贯彻《中华人民共和国行政许可法》，通过实施行政指导加大为市场主体服务的力度，积极培育、支持、引导社会组织参与社会管理和服务。行政机关在实施行政处罚时，要通过推行行政指导，落实《中华人民共和国行政处罚法》关于“坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，最大限度维护行政管理相对人的合法权益，避免粗暴对待当事人、侵害执法对象的人格尊严。行政机关在实施行政强制过程中，凡采用教育、劝导等行政指导手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制。

　　各行政机关在实施具体行政指导时，可以根据各地、各部门不同的特点采用不同的工作方式。为进一步规范行政指导，以下行政指导方式供各地、各部门参考：

　　（一）重大项目辅导。行政机关根据行政管理和服务职能，对重点项目实施重点辅导，引导企业强化发展战略，根据国家产业政策积极进行改革，增强企业竞争力。同时为重大招商引资项目、企业投资项目、企业技术革新项目、重大行政许可项目提供行政指导和服务。

　　（二）服务发展建议。行政机关根据服务职能，在日常监管中为企业积极提供产业信息，引导企业有效参与市场竞争，规范企业经营行为，为企业健康发展提供建议和意见。

　　（三）行政监管劝勉。针对市场主体内部制度缺失、疏于管理出现的违法行为，以及行政机关在巡查过程中发现市场主体存在的普遍性问题，行政机关可以约见其法定代表人或相关负责人进行谈话劝勉，督促其完善制度，整改自身存在的问题，避免违法违规行为再次发生。

　　（四）执法事项提示。行政机关根据对群众举报投诉情况和日常执法数据的分析，在某一违法行为易发时段到来之前，以口头或书面形式向行政相对人宣传、解释法律法规，提前告知各项行政监管要求，提示、引导、督促其按照法律法规及政策要求履行义务，加强自律，尽可能减少违法行为发生。实施执法事项提示，可以采取集中或个别提示的方式。

　　（五）轻微问题警示。对行政相对人违法情节较轻、无主观故意并及时纠正、没有造成严重社会危害的违法违规行为，行政机关可采用行政告诫、警示方式要求其立即纠正，并告知其应明确知晓的行为规范和要求，而不对其进行行政处罚。

　　（六）违法行为纠错。在行政处罚过程中，行政机关应当同时责令被处罚对象停止和改正违法行为，并告知其应当遵守的行为规范和改正违法行为的措施，防止违法后果进一步扩大，引导其自觉守法。

　　（七）重大案件回访。行政机关对符合重大行政处罚备案条件或对社会具有普遍影响的案件开展回访，督促整改措施落实，巩固行政执法效果，促使行政相对人继续自觉守法。

　　四、切实抓好全面推行行政指导各项工作

　　（一）制定方案，健全制度和机制。各级行政机关要根据行政管理实际，研究制定本地、本部门推行行政指导工作的实施方案，明确工作目标、要求、方法、步骤，并在充分征求行政相对人意见的基础上，确定实施行政指导的行政管理领域、对象以及实施行政指导的具体项目。在对常规性监管执法工作进行梳理的基础上，根据管理事项和指导服务对象的需求，组织编制本单位行政指导手册，制定工作规范、程序要求、激励和责任追究制度、评估规定等行政指导工作制度，健全相应的工作机制。

　　（二）加强指导，搞好学习动员。市、县两级全面推进依法行政工作领导小组办公室和政府法制办要承担起推行行政指导工作的组织领导职能，切实加强指导，开展督查和交流，提炼方式方法，以人民群众满意度为标准，不断调整、丰富和完善行政指导工作内容和方式，切实把有效的手段运用好，为经济社会发展发挥更大作用。各地、各部门要组织全体行政执法人员，开展行政指导工作的学习和动员培训工作，准确把握行政指导的内涵和精神实质，转变管理理念，熟练掌握行政指导的方式和方法，提高行政指导工作的能力和水平。

　　（三）注重实效，不断完善提高。各级行政机关要积极探索开展行政指导的有效途径，抓住工作中的重点、难点、热点问题，选准突破口和着力点，不断创新行政指导方式方法，并做到严格遵守行政指导原则，规范行政指导程序和执法文书，避免行政指导不当、违法，最大限度减少行政纠纷，确保行政指导工作切合本地、本部门实际，取得良好效果。各单位业务部门要通力协作、加强配合，把行政指导工作与日常监管工作有机结合起来，在实践中提高服务水平。要通过召开座谈会或开展问卷调查等方式，广泛征求社会各界对实施行政指导的意见，筛选行政指导典型项目，对有助于实现行政管理目标且成效明显的行政指导行为，予以深化和提高，推动行政指导工作深入开展。对缺乏科学性或指导行为效果不明显的，必须进行调整或者取消。

　　（四）加强领导，落实工作责任。各级行政机关要切实转变观念，不断提高认识，将推行行政指导工作作为当前和今后一个时期推进依法行政、建设法治政府的重要任务，加强整体部署，落实关键措施，确保强势、有序推进，建立健全行政指导工作目标管理制度，强化工作责任，并将全面推行行政指导工作纳入依法行政考核内容，推动行政指导工作持续深入开展。各单位要加强组织领导，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，单位法制部门牵头，各业务部门共同落实的工作格局，保障推进工作顺利实施。市、县两级全面推进依法行政工作领导小组办公室和政府法制办要加强组织协调，认真研究破解推行行政指导工作中存在的问题，提高行政指导的工作水平和整体效能。

　　南通市人民政府

　　2013年3月20日