通委发〔2012〕1号 2012年1月30日
为深入贯彻党的十七大和十七届五中、六中全会以及省第十二次党代会、市第十一次党代会精神，认真落实省委、省政府关于大力推进民生幸福工程的部署要求，进一步加强社会建设，加快构建民生幸福城市，现提出如下意见。
一、指导思想和总体要求
（一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕南通率先基本实现现代化的总体要求和目标内涵，坚持把社会建设摆在与经济建设同等重要的位置，以实现共同富裕、共享发展成果为导向，以解决群众最关心、最直接、最现实利益问题为重点，以健全公共服务体系、增强社会保障能力为抓手，着力加强保障和改善民生的设施建设，着力健全保障和改善民生的制度安排，着力完善保障和改善民生的服务网络，着力营造有利和促进人的全面发展的社会环境，不断提升人民群众的生活质量和幸福指数，努力建设人民安居乐业、社会和谐稳定的幸福南通。
（二）总体要求。围绕率先基本实现现代化、共同创造更加美好生活，坚持系统化设计、制度化安排、规范化建设、长效化推进，全面加强公共服务能力建设，统筹协调各项民生事业发展，到2015年，社会建设达到省内一流水平，初步形成具有中国特色、时代特征、南通特点的幸福城市格局，基本公共服务体系比较健全，社会保障供给能力明显增强，城乡居民生活水平和品质显著提升，人民群众对基本需求的满足感、就业创业的成就感、生产生活的安全感、精神追求的充实感、社会环境的和谐感有更多的体验和认同。到2020年，在率先基本实现现代化的基础上，建成更高水平的幸福城市。
（三）基本原则。坚持以人为本、富民惠民。始终把群众利益放在首位，让经济社会发展成果真正落实到富民惠民上，不断提升人民群众的幸福感和满意度。坚持统筹兼顾、突出重点。统筹考虑城乡发展与区域协调、物质生活与精神需求、整体利益与个体权益的兼顾，着力解决突出民生问题，优先帮扶困难弱势群体，最大限度增加和谐因素。坚持循序渐进、积极作为。按照“当前可承受、未来可持续”要求，因地制宜、量力而行，主动担当、尽力而为，千方百计为群众多办实事，确保社会建设每年都有新进展、5年实现大突破。坚持政府主导、社会参与。强化政府在政策、规划、投入方面的职责，鼓励和支持社会力量参与民生事业，着力增强公共产品和服务的供给能力，提高社会建设水平。坚持改革创新、长效推进。加快政府职能转变，继续深化重点领域和关键环节改革，推进民生工作理念、体制机制、方式方法和管理手段创新，建立健全推进社会建设的长效机制。
二、主要任务和工作重点
（一）加快完善收入调控体系，实现“倍增计划”。把增加居民收入作为民生幸福的重要基础，坚持政府调控与市场调节相结合，加大分配制度改革力度，完善收入倍增促进机制，千方百计增加城乡居民尤其是中低收入者收入。到2015年，城乡居民年人均可支配收入（纯收入）分别达到4万元和2万元，总量实现倍增，增幅全省领先。
1．健全工资性收入增长机制。突出就业在居民增收中的基础性作用，完善就业促进扶持政策，鼓励加快发展吸纳就业能力强的产业和企业，帮助更多城乡居民实现充分稳定就业，增加工资性收入来源。加强企业工资分配调控，指导企业普遍建立工资集体协商制度，形成以一线职工为重点的工资正常增长机制；完善工资指导线制度和工资支付保障制度，确保企业工资增长基准线、最低工资标准与地区生产总值增长同步提高，一线职工工资增幅不低于本企业职工平均工资增幅。到2015年，城乡居民工资性收入占其收入的比重分别达63%和56%以上。
2．拓展经营性收入增长途径。加快发展民营经济，大力实施城乡“万人创业”计划，支持有创业意愿和能力的劳动者多种形式成功创业；大力实施农业现代化工程，加快发展高效农业，鼓励适度规模经营，发展新型农民合作组织，拓宽农民经营增收渠道。
3．创造财产性收入增加条件。加大公民财产权保护力度，推进物业富民、投资富民，积极扶持、规范发展各类投资服务机构和理财机构，鼓励居民依法开展投资经营活动；推进农村产权制度改革，探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的有效实现形式，创造条件让城乡居民拥有更多财产性收入。到2015年，城乡居民的财产性收入比重分别达2.5%和5%以上。
4．加大转移性收入调节力度。完善税收调控、物价监管和转移支付制度，着力提高低收入者收入，扩大中等收入者收入，合理调节过高收入，努力缩小收入差距。加大财政对城乡居民基本养老、医疗保险和低保、救助以及就业帮困的保障力度，健全困难群众、重点优抚对象价格上涨动态补贴机制；加大对农村经济薄弱地区的重点扶持和对高效设施农业、农业产业化经营的专项投入，落实各项惠农措施。通过各种调节措施，增加城乡居民特别是低收入、困难群众的转移性收入。到2015年，城乡居民收入比小于2。
（二）加快完善终身教育体系，实现“学有优教”。坚持教育优先发展，优化资源配置，促进均衡发展，加快教育现代化建设，形成各级各类教育纵向衔接、横向沟通、满足居民多样化学习和发展需要的终身教育体系。到2015年，全市学前3年毛入园率达98%，义务教育巩固率达99.8%，高中阶段毛入学率保持在99%以上，高等教育毛入学率达45%，主要劳动年龄人口平均受教育年限达11年（新增劳动力人均受教育年限达14.5年）。
1．优质普及基础教育。实施学前教育5年行动计划，实现普惠性幼儿园全覆盖。完善公共教育资源配置，城镇小区按照国家有关规定配套建设幼儿园，农村每个乡镇至少办好1所公办中心园，村级幼儿园都建成合格园。支持发展普惠性、低收费民办幼儿园，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入园给予资助保障。基本实现3～6岁适龄儿童就近入园，同时加强0～3岁幼儿早期发展指导服务。推进义务教育优质均衡发展，加快学校现代化标准建设，加大相对薄弱学校的扶持力度，缩小区域、城乡、校际差距；科学安排小学、初中施教区域，合理控制学校办学规模，完善免试就近入学办法，有效化解择校矛盾，保障流动人口子女在公办学校就读。促进普通高中优质特色发展，优化学校布局，在城镇新建区域合理配置高中资源，实施质量提升和特色建设工程，推进联合办学和集团办学，全面提高普通高中教育现代化水平。健全残疾人教育体系，加大特殊教育保障投入。到2015年，全市80%以上的幼儿园达到省优质标准，80%的义务教育学校达到现代化建设标准，50%以上的普通高中达到省四星级标准，基本普及残疾儿童少年15年免费教育。
2．创新发展职业教育。优化布局结构，促进中职和高职协调发展，推动教育与产业深度融合，全市中等职业学校调整至22所左右，形成若干以高职院校为龙头和县级职教中心为骨干的职业教育集团。提高办学水平，重点扶持示范性职业学校和专业学科建设，建成10所省级示范性职业学校（其中5所达到国家级示范性职业学校建设标准），建成20个中职品牌、特色专业，20个高职精品、特色专业。创新技能人才培养模式，推进校企合作办学，强化实训实践教育，提升就业创业能力；注重职业教育与终身学习对接，构建技能人才培养立交桥。力争50%以上有升学意愿的职业学校毕业生通过多种渠道接受更高层次的教育。
3．优化提升高等教育。支持南通大学办成国内有影响的综合性大学，支持有条件的高职院校和民办高校申办本科层次职业教育，支持高校与地方合作办好产教结合园区，支持高校加强与地方支柱产业、新兴产业紧密相关的重点学科和专业建设。“十二五”期间，建成2个国家级重点学科或省级优势学科，新增5个省级重点学科，建成3个以上国家级和30个以上省级品牌、特色专业，建成4所省级以上示范性（骨干）高职院校。做好促进高职教育改革发展综合试验区试点工作。建立高校技术创新公共服务平台，完善大学毕业生就业援助和公共服务体系，建设一批大学生实践基地和科研成果孵化基地。
4．大力发展继续教育。健全社区教育网络，形成以市级社区大学和县级社区培训学院为龙头，镇（街）社区教育中心为骨干，村（居）社区服务站为基础的社区教育体系。完善继续教育制度，支持普通高校、高职院校开展学历继续教育，加强农村转移劳动力、外来务工人员等新市民培训。发展现代远程教育，依托广播电视大学建设市级开放大学和市民学习中心，完善各级综合性学习网站，继续办好各级老年大学，形成覆盖全市、面向全体社会成员的终身学习网络和服务平台。到2015年，70%的城区、50%的县（市）和镇（街）达到社区教育示范区建设标准，城镇居民社区教育参与率达70%以上，农村居民参与率达60%以上。
5．全面加强师资建设。坚持人才强教战略，强化教师职业道德和教科研能力建设。完善师范生定向培养制度，严格教师配置资格制度，实行5年一周期教师和校长全员培训，注重“名校长”、“名教师”和“江苏人民教育家”培养，加强职业院校“双师型”教师和社区教育专兼职教师队伍建设，支持高等学校引进培养教学科研优秀人才和领军团队。到2015年，全市教师队伍结构进一步优化，师德素养、学识水平和业务能力明显提高，幼儿园教师专科及以上学历比例达到90%，小学、初中教师本科学历比例分别达到75%和95%，普通高中教师研究生学历比例达到20%，职业院校“双师型”教师比例达到80%以上。
（三）加快完善就业服务体系，实现“劳有多得”。坚持统筹城乡就业，创业带动就业，把促进就业放在经济社会发展优先位置，以积极的政策激励为引导，以完善的公共服务作保障，促进城乡劳动者就业更加充分、更加稳定，通过扩大就业和创业增加劳动所得。
1．实施积极就业政策。建立公共投资促进就业的考核评估机制，完善社会投资扩大就业的扶持激励机制，多渠道增加就业岗位；鼓励企业吸纳劳动者就业，支持劳动者灵活就业和自主择业，符合条件的依法给予税收优惠，全面落实岗位补贴、社会保险补贴、小额担保贷款及贴息等扶持政策。
2．促进创业带动就业。降低创业门槛，放宽创业者出资数额和经营场所限制，优化创业环境，落实鼓励创业的税收优惠和扶持政策，使更多居民成为创业者；努力吸引国内外科技领军型人才来通创业，以创业促进就业。推行“村企挂钩”模式带动更多农民创业。建立公共创业指导中心，加强创业宣传和指导服务，推进创业孵化基地和创业实习基地建设。
3．帮扶重点人群就业。加强职业技能培训，统筹利用各类培训资源，实施就业技能培训、创业知识培训和岗位技能提升培训计划，促进素质就业和稳定就业。完善就业援助制度，通过政府购买公益性岗位等多种方式，重点帮助高校毕业生、城镇就业困难人员、农村转移劳动力等人群就业，高校毕业生年末总体就业率稳定在90%以上，城镇零就业家庭和农村零转移家庭保持动态为零。
4．强化就业失业调控。建立健全覆盖城乡的就业失业登记制度、失业动态监测和失业预警机制，切实加强劳动力供给、企业用工需求和人力资源市场监测，提高调控水平；加强失业保险基金管理，稳步实现市级统筹，增强抗风险能力。
5．优化公共就业服务。加强公共就业服务机构建设，健全街道、社区和乡镇、村劳动就业社会保障服务平台，形成“15分钟公共就业服务网”。推进公共就业服务标准化建设，加快公共就业服务信息化建设。开展“充分就业示范社区”创建活动，提升就业服务质量和效率。加强劳动保障监察，提高劳动人事争议处理能力，着力构建和谐稳定劳动关系。到2015年，全市95%的行政村创建充分就业村，所有城镇社区达到省定“充分就业社区”标准，规模以上企业劳动合同签订率超过98.8%，城镇登记失业率控制在3.5%以内。
（四）加快完善社会保障体系，实现“应保尽保”。坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，加快形成以社会保险、社会救助、社会福利为基础内容，制度完善、保障有力、服务优质的社会保障体系，实现人人享有基本社会保障。
1．健全各项社会保障制度。巩固“新农保”制度建设成果，全面实施城镇居民社会养老保险制度；继续完善企业职工基本养老保险制度；稳步推进机关事业单位养老保险制度改革；完善和落实被征地农民基本生活保障制度。健全城镇职工和居民基本医疗保险、新农合及城乡医疗救助制度，普遍开展居民医保、新农合门诊费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。推进失业及工伤、生育保险制度建设，充分发挥失业保险“保生活、促就业、防失业”的功能，探索推进工伤预防管理和康复工作，健全农村妇女住院分娩补助制度。
2．扩大社会保险覆盖范围。健全扩面工作机制，推动重点人群参保，强化参保续保帮扶，加强基金征缴监管。大力促进农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员参加社会保险，将灵活就业人员逐步纳入失业保险、城镇非从业居民全部纳入居民社会养老保险、未参保城镇集体企业退休人员纳入基本养老保险等制度保障范围。到2015年，城乡基本养老保险覆盖率达到95%，城乡基本医疗保险覆盖率超过98%，失业保险覆盖率达到97%，被征地农民社会保障覆盖率达到98%。
3．稳步提高社会保障待遇。完善企业退休人员基本养老金正常调整机制，建立城乡居民社会养老保险基础养老金正常增长和财政保障制度。建立与城乡居民收入增长相适应的居民医保、新农合筹资机制和财政补助增长机制，新农合人均筹资标准不低于上年农民人均纯收入的3%、财政补助不低于筹资的80%；逐步提高报销比例及最高支付限额，到2015年基本医疗保险参保人员个人自付费用比例控制在30%以内。健全失业保险金正常调整机制，完善失业保险动态物价补贴制度。完善工伤保险定期待遇调整机制。规范生育保险待遇项目和标准，适当提高生育保险待遇水平。建立征地补偿标准动态调整机制，逐步提高被征地农民基本生活保障标准。
4．着力提升救助优抚水平。健全城乡居民低保标准和农村“五保”供养标准自然增长机制，城乡低保标准按上年度城镇居民人均可支配收入和农村居民纯收入20～25%的比例逐年提高，农村“五保”供养标准按不低于当地上年度农民人均纯收入50%的比例逐年提高。完善城乡医疗救助制度，全面推行普通门诊救助、特殊门诊救助和大重病患者救助，逐步提高救助比例，到2015年，符合救助条件的对象在获得基本医保和新农合补偿后，救助比例不低于个人自付基本医疗费用的60%，其中市区达到70%。落实特殊困难残疾人及受灾群众救助制度，加大对困难群众的专项救助力度。以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利保障范围。落实80周岁以上老年人尊老金发放制度，逐步提高优待标准；完善优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，年增幅保持10%以上；提高独生子女伤残死亡家庭父母的补贴标准。实施普惠型殡葬福利制度，提高文明办丧补贴。鼓励发展各类补充保险和商业保险，满足多层次保障需求；培育发展慈善、公益事业，引导和规范各类慈善、公益活动。
5．不断优化社会保障服务。加强城乡、区域社会保障的统筹协调和政策衔接，推进社会保障制度整合，提高社会保险统筹层次，完善各类社会保障之间的衔接政策和转移办法。优化社会保障服务资源配置，加快推进服务标准化、规范化、信息化和专业化建设。强化基层社会保障服务平台建设，建成“15分钟社会保障服务圈”；完善社会保障公共服务信息系统，加强互联互通，推进网上服务，实现基本医疗费用及时结算和异地就医结算。推动“社会保障卡”向其他公共服务领域拓展，不断提升社会保障的服务能力和工作效率。
（五）加快完善医疗卫生体系，实现“病有良医”。按照“保基本、强基层、建机制”的要求，以深化医药卫生体制改革为动力，以强化基本医疗卫生服务的公益性和可及性为目标，加快形成覆盖城乡的基本医疗卫生体系，促进医疗卫生事业全面协调可持续发展，有效保障人民健康。
1．强化公共卫生均等服务。完善公共卫生服务体系，重点加强疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、精神卫生、采供血、院前急救和突发公共卫生事件应急指挥体系建设；进一步改善基础设施，优化人才队伍，拓展服务项目，提高公共卫生均等化服务水平和突发事件应急处置能力。到2015年，市、县两级疾病预防控制、卫生监督和妇幼保健机构均达国家规定标准，市妇幼保健院、传染病医院、精神卫生中心均达三级甲等专科标准，市中心血站完成整体迁建；县（市）分别建成1所专业精神卫生机构和1所相对独立、功能完备的急救站，并在县级综合医院设立50张左右床位的传染病区、分院或独立建院。完善突发事件应急救治预案，建立区域性综合紧急医学救援中心；加强食品和饮用水放射污染监测，控制和消除健康危险因素；加强全民健康教育与促进，普及医药卫生常识和保健知识，倡导文明健康生活方式；推进城乡环境整洁行动，有效保障群众公共卫生安全。
2．加强城乡医疗网络建设。进一步完善农村三级医疗卫生网络，县级人民医院、中医院建成更高水准的二级甲等医院，每个乡镇有一所政府举办的卫生院、每个行政村有一所村卫生室并分别达到省定标准，60%的乡镇卫生院达到示范化标准。建立健全城市社区卫生服务网络，社区卫生服务中心以街道为单位全覆盖，其中98%以上达到省定标准。完善公立医院设置布局，加强中心城市新兴组团医疗服务功能配置，推动更多优质医疗资源向城镇新建区域延伸。健全公立医院与基层医疗卫生机制的分工协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、急慢分治、双向转诊、上下联动的医疗模式，居民在社区就诊的比例达到50%。大力发展中医，完善中医药服务网络，提升中医药服务能力。鼓励社会资本投资举办医疗机构，形成公立医院与社会医院机构相互补充的多元办医格局。到2015年，每千人口拥有执业（助理）医师数达到2.15人、拥有医疗机构床位数达到4.1张，其中非公立医疗机构床位占比力争达到20%。
3．提高医疗卫生服务能力。继续加强城乡基层医疗卫生机构基础设施建设和设备配置，按规定落实公立医院设施建设和设备购置补助，重点加强优势学科和薄弱专科建设。大力培养和引进高层次医学人才，实施医学重点学科建设工程。“十二五”期间，重点选拔市级医学领军人才30名、医学重点人才50名，培养省级医学重点人才8名、省级卫生科技创新团队5个；建设市级临床诊疗中心10个、重点学科20个、临床重点专科100个，建成省级医学重点学科2～4个、临床重点专科25个，省（部）级以上科研立项50个。完善以全科医师为重点的住院医师培训制度，加强基层全科医生转岗培训和乡村医生队伍建设，实现城乡每万居民有2名以上合格全科医生、农村每千人有1名乡村医生。“十二五”期间，建设住院医师培训基地10个、全科医师培训基地10个、社区实践基地20个，每个社区卫生服务中心至少安排2名骨干医生在省级全科医师规范化培训基地接受为期1年的“转岗培训”，每个乡镇卫生院至少安排4名骨干医生到县级医院接受为期半年的“务实进修”。继续开展农村乡村医生订单式定向免费培养工作，实施县级以上医院专业技术人员晋升高一级职称前到基层服务1年以上制度。
4．全面实施基本药物制度。政府办基层医疗卫生机构和村卫生室全部配备使用并零差率销售基本药物；将国家和省定基本药物全部纳入城镇职工医保、城镇居民医保和新农合报销范围，鼓励参保人员首选使用基本药物；加强基本药物临床应用指南和处方集的培训，促进基本药物安全、合理使用；积极推进二级以上医院使用基本药物；实施基本药物全过程质量监管，确保医疗机构用药质量安全。进一步减轻患病群众医疗负担，缩小城乡医疗保障差距，提升农村儿童白血病和先天性心脏病医疗保障水平，逐步将农村居民终末期肾病、乳腺癌和宫颈癌、耐多药肺结核、重性精神病等纳入大病保障救治。到2015年，选择不少于20种重大疾病，结合农村医疗救助，将报销比例提高到90%。
5．大力推进卫生信息化建设。加快建设基于居民电子健康档案的区域卫生信息平台，面向医疗卫生服务机构、居民和患者提供基本医疗卫生信息服务，为药品供应、医疗保障、公共卫生和医疗服务监管业务提供支持。制定完善以电子病历为基础的医院信息化整体解决方案，逐步实现医疗机构之间的业务协同和资源共享，提高医疗资源利用效益、服务质量和监管能力。推进远程医疗系统建设，按标准建设远程医疗会诊中心。到2015年，基本建成市、县两级区域卫生信息平台，并与省级卫生信息平台实现联网运行；建成城市辐射农村的远程医疗会诊系统，实现省、市、县三级远程医疗会诊联网运行。
（六）加快完善住房保障体系，实现“住有宜居”。坚持保障基本需求、引导合理消费，进一步健全以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，提高住房保障水平。加强住宅小区公共设施和物业服务管理，不断优化人居环境。
1．进一步强化制度保障。完善廉租住房制度，将买不起经济适用住房的城镇低保、特困和低收入住房困难家庭纳入廉租住房保障范围；廉租住房实物配租优先保障城镇低保、特困的住房困难家庭和低收入无房家庭；继续实行廉租住房租赁补贴发放制度，鼓励困难家庭自行租赁住房。改进经济适用房制度，实行经济适用住房货币化保障和实物配售双轨制；对符合保障条件的住房困难家庭申请实物配售的，采取摇号方式有序安排；申请货币化保障的，一次性发放经济适用房政策性补贴，支持其在房地产二级市场和二、三类地区普通商品房市场自主选购住房，所购住房进行经济适用住房产权产籍登记，纳入住房保障信息系统管理。规范公共租赁住房制度，政府投资建设的公共租赁住房租金实行政府定价，非政府投资建设的公共租赁住房租金实行政府指导价。公共租赁住房初次承租期一般为3～5年，期满后仍然符合保障条件的可申请续租，其中新就业人员续租期最多不超过5年，续租期租金按市场标准计算。落实住房公积金制度，坚持“控高保低”，单位和职工住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的8%；鼓励城镇个体工商户、自由职业人员申请缴存住房公积金，其月缴存基数原则上按照缴存人上一年度月平均纳税收入计算。
2．进一步扩大房源供应。多渠道筹集廉租住房，综合采取新建、配建、改建、收购、置换、公房腾退、社会捐赠等多种方式落实房源；新建廉租住房以在经济适用住房和普通商品住房中配建为主，尽可能把房源安排在近期重点发展区域、产业集中区域和公共交通便利的区域，并统一规划、建设好小区内外市政基础设施和生活配套设施。多主体建设公共租赁住房，按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，积极引导社会力量参与建设和经营，鼓励房地产开发企业和社会组织投资建设公共租赁住房，按照核定的租金标准出租给城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员居住；政府直接投资建设的公共租赁住房侧重用于解决城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员的住房困难；在外来务工人员集中的开发区、产业园区集中建设公共租赁住房，用于解决用工单位和园区就业人员的居住问题；鼓励外来务工人员较多的大中型企业和新就业人员较多的高校等事业单位，利用自有土地、自筹资金建设公共租赁住房，或改造现有闲置房作为公共租赁住房。多方式开发建设经济适用住房，经济适用住房开发建设可采取项目法人招标方式，选择具有相应资质和良好社会信誉的房地产开发企业实施，市区经济适用房由各区政府设立的国有公司直接组织建设；在符合规划和土地使用条件的前提下，支持鼓励在普通商品住房项目中按一定比例配套建设经济适用住房。因地制宜改造危旧房，对有商业开发价值的片区，可通过房地产综合开发方式进行重建；不具备商业开发价值的片区，可比照经济适用住房开发建设方式进行改造，由政府及相关企业承担基础设施和公共配套设施建设费用，并在建筑安装费用方面给予资助。到2015年，全市规划新建廉租住房1000套、经济适用住房5550套、公共租赁住房17000间（套），全面完成各类危旧房改造任务，改善住房困难家庭的居住条件。继续加快普通商品住房建设，扩大有效市场供给。
3．进一步完善政策支撑。完善土地供应政策，增加住房用地供应总量，优先安排保障性住房用地，对保障性安居工程建设项目用地实行计划单列、专地专供，其中廉租住房、经济适用住房和政府投资的公共租赁住房建设用地可以实行行政划拨。加大政府资金投入，按规定渠道和标准足额筹集住房保障资金，确保满足保障性安居工程建设的资金需求。落实税费减免政策，对廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房建设和危旧房改造等保障性安居工程，一律免收城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金；对政府或经批准的房地产开发企业销售经济适用住房，暂免征收营业税；对公共租赁住房建设期间用地及建成后占地免征城镇土地使用税，对公共租赁住房经营管理单位建造公共租赁住房涉及的印花税予以免征。加大金融支持力度，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营；经济适用住房、政府投资建设的公共租赁住房可以在建项目担保贷款，并给予一定的利率优惠；通过向商业银行贷款筹集并用于政府投资建设的公共租赁住房保障资金，由同级财政从今后年度归集的住房保障资金和公共租赁住房租金收入中列支偿还。继续坚持和完善房地产调控政策，合理引导自住和改善性住房需求，有效遏制投机投资性购房，促进房地产市场健康发展。加强住宅小区公共环境综合治理，规范物业服务管理。
（七）加快完善养老服务体系，实现“老有颐养”。坚持政府主导与社会参与、家庭养老与社会养老、公益性服务与经营性服务相结合，加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助，城乡一体化、投资多元化、管理规范化、队伍专业化的社会养老服务体系，满足老年人群多层次、多样化养老服务需求。
1．加强农村养老服务设施建设。加大对农村养老服务的投入，力争到“十二五”期末，5万人口以下乡镇敬老院（养老服务中心，下同）床位建设规模不少于200张；5～8万人口乡镇敬老院床位建设规模不少于250张；8万人口以上乡镇敬老院床位建设规模不少于350张。鼓励乡镇（街道）将农村敬老院整合提升为当地集“五保”供养、社会寄养、老年服务、残疾康复、特殊人员救助等功能于一体的新型农村养老服务中心，拓展服务内容，提高服务管理水平。
2．完善社区居家养老服务网络。充分发挥居家养老基础性作用，整合各类服务资源，大力发展社区居家养老服务中心，为老年人提供短期托养、日间照料以及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，同时兼顾文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求。到2015年，全市城乡社区（村）居家养老服务中心（站）实现全覆盖，逐步将60岁以上低保、困难、重点优抚对象以及没有家庭赡养条件的独居、失能老人纳入政府购买服务范围。建立居家养老服务运营经费补贴制度，街道（乡镇）居家养老服务中心每年运营补助不少于10万元，社区居家养老服务站不少于2万元。通过公益性岗位和购买服务等办法，充实居家养老服务机构专职管理和服务人员。加快养老服务信息管理系统建设，推进老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络实现城乡全覆盖，提高养老服务质量。
3．加快发展社会养老服务机构。适应老年人集中养老的需求，大力支持社会力量投资兴办养老机构，继续推进公办养老机构建设，扩大养老床位总量。到2015年，养老机构床位数达到每千名老年人30张，其中社会投资兴办的床位数占比达到50%以上。鼓励将基础条件较好的闲置厂房、学校空置房、私人住宅等改建为护理院和托老所等养老机构，支持有条件的医疗机构参与养老机构建设；优化养老床位结构，提高护理床位比例，到2015年，护理型床位占比达到30%以上。完善土地供应政策、落实税收优惠政策、健全医疗服务政策，促进养老机构加快发展，推进医疗服务、医疗保险与养老服务有效对接，方便老年人获得护理康复服务。积极发展养老服务产业，探索推进老年服务产业集中区建设。
4．着力推进养老服务队伍建设。大力发展养老护理职业教育，支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理等方面的专业人才。建立以专业服务人员为主体、老年社会工作者为骨干、志愿服务者为补充的养老服务队伍。实施为老服务从业人员职业资格认证制度，专业养老护理持证上岗率达到85%以上。建立志愿服务储蓄制度，广泛动员社会力量参与公益养老服务。对农民转移就业和失业人员、城镇零就业家庭参与养老服务的给予免费培训。认真落实养老服务人员社会保险政策。
（八）加快完善公共交通体系，实现“行有畅途”。进一步加强交通基础设施建设，大力实施“公交优先”战略，着力打造和谐、安全、畅通的公共交通环境，为城乡居民出行提供方便，为基本现代化建设提供支撑。
1．完善交通发展规划。按照“全市一盘棋”和适度超前的要求，结合南通“一主三副多点”的城镇空间发展格局，科学编制城乡综合交通、市域轨道交通规划，科学编制城市路网、公共交通、慢行交通、停车设施以及交通安全管理等专项规划，立足当前，兼顾长远，统筹考虑全市各区域、市区各组团、交通各类型建设的协调发展；进一步理顺交通网络，改造交通瓶颈，完善年度交通报告和影响评价机制，提升城乡交通现代化建设发展水平，提高中心城市配套服务功能和辐射承载能力。
2．加快基础设施建设。大力实施市区“102030”交通畅通工程，加快形成“一轴一环八射”快速路系统，力争用2年左右的时间基本实现主城区机动车辆10分钟上快速路、20分钟上高速路、30分钟城市组团通勤目标。加强区域交通研究，科学合理布局交通吸引源；完善城区路网体系，强化支路系统建设，打通断头路、加快微循环；实施南大街步行化改造，建立以濠河为中心的慢行步行系统，渠化老城区交通，解决濠河内外圈交通拥堵节点问题。切实解决停车难问题，加强停车设施的建设和改造，提高建筑物停车设施配建标准。新片区开发，坚持统一设计和同步实施公共场所、繁华地段、集中居住区的停车设施建设；老小区改造，利用裸露地块、拆除闲置公建、整合道路资源，增建地下停车场、立体停车楼和停车泊位；加快十字街综合改造，推进市一中、通中地下停车场等9个公共停车设施工程建设。“十二五”期间完成200个公共停车设施建设，新增停车泊位2万个。
3．健全客运服务体系。优先发展城市公交，优化完善公交线网，实现公交盲区全覆盖；有序推进公交车辆升级换代，加快完善公交首末站、港湾式候车亭、公交电子站牌等基础设施，继续在符合条件的路段建设公交专用车道，市区所有公交车辆实现智能调度，公共交通在市民出行中的主导地位不断巩固。到2015年，市区公交运营车辆突破1800标台，万人公交车拥有量达到20标台，运营线路突破100条，公共交通出行分担率突破22%。加快发展农村客运，健全农村公交客运网络，全面实施“村村通”工程，2015年全市所有行政村在全省江北率先实现市域范围内村村通公交。稳健发展城市出租车，中心城区适时适量新增运力，进一步改善出租汽车经营环境，维护出租汽车行业健康稳定发展。加强公路客运，突出抓好节假日期间的道路客运。
4．加强综合交通管理。强化动态交通管理，在城市道路交叉口设置详细指路标志，主城区道路建设交通信息电子提示设施，有效疏导交通流量；结合路况、时段特征实施客货分流，在主城区繁华路段、交通流量较大区域施划出租车即停即走泊位。强化静态交通管理，根据城市公共停车设施建设进程，逐步减少主次干路占道停车泊位，在部分支路和商贸街区停车矛盾突出的路段施划限时停车泊位；建设停车信息预报系统，提高周转使用率。强化交通峰值管理，探索推行错时上下班，加强易堵节点疏导。强化智能手段管理，建设智能道路交通管理系统，实现交通管理的信息化、智能化；对公交车、出租车及其它营运车辆，通过安装GPS定位、电子标识卡、视频监控等信息设备，提高营运车辆监控管理水平。
（九）加快完善公共文化体系，促进人的全面发展。坚持公益性、基本性、均等性、便利性，加快公共文化和全民健身设施建设，完善各级服务网络，开展形式多样的群众性文化、体育活动，满足人民群众日益增长的精神文化、休闲娱乐和体育锻炼需求；弘扬社会主义核心价值，加强公民道德教育和文明城市建设，促进人的全面发展。
1．加强公共文体设施建设。加快建设和推进实施市图书馆新馆、凤凰国际书城、报业新闻中心、工青妇活动中心与国际文化交流中心（大剧院、音乐厅、美术馆等）、中华慈善博物馆、文艺之家、广播电视传媒和网络科技中心等重大文化建设项目，实施环濠河博物馆群国家公共文化服务示范创建工程，加强伶工学社保护利用和非物质文化遗产展示传习工作；继续完善和强化市体育会展中心功能，加快改造和建设区域性全民健身中心。积极推进县级图书馆、博物馆、文化馆、体育馆和全民健身中心达标建设，抓好基层公共文化体育设施提优工程。继续实施有线电视城乡一体化建设，加快城乡有线网络光纤化、宽带化、双向化改造。到2015年，全市万人拥有公共文化设施、体育设施面积分别达到1200和22000平方米，全市基本实现有线电视户户通，有线电视覆盖率达90％，数字电视用户超200万户。
2．健全基层文体服务网络。围绕打造农村“十里文化圈”和城市“15分钟文化圈”、“10分钟体育健身圈”，着力完善基层公共文化服务和全民健身网络，进一步加强乡镇（街道）综合文化站、村（社区）文化室和“农家书屋”建设，全面实施达标提优工程；拓展综合文化站（室）体育服务功能，增加体育健身设施配置，提高公共文化设施利用率。加强农村文化辅导员和社区文体志愿者队伍建设。“十二五”期间，全市镇村文化站（室）年均提优达标比例不低于25%，力争1000个村“农家书屋”达到省三星标准；全民健身城市社区达到“三个一”标准（一条健身路径、一个室内乒乓球室、一片室外活动场地），行政村实现“四个一”目标（一条健身路径、一个室内乒乓球室、一个棋牌室、一片水泥场地篮球场）。
3．推进文体事业惠民服务。坚持公共文化和全民健身服务贴近基层、面向群众，继续开展“送书送戏送电影”、“文化卫生科技三下乡”、“高雅艺术进校园”等活动，鼓励文化单位面向基层提供流动服务、网点服务；繁荣社区文化、企业文化、村镇文化、校园文化，提升“濠滨夏夜”、“文化江海行”、“五月风文艺展示月”、“公共文化服务月”等文化品牌。组织创编和推广全民健身新优项目，打造“一县（市、区）一品”特色活动。“十二五”期间，建成国家级公共文化服务体系示范项目1个,省级公共文化服务体系示范区2个、示范项目10个；每年向基层送书10万册、送戏1000场、送电影1万场；每年推出文化免费培训项目20个、培训学员2000人。
4．完善文明创建长效机制。加强思想道德建设，唱响时代主旋律，弘扬新时期“南通精神”，结合重要节庆和重大活动，开展形式多样的主题教育，引导市民增强爱国主义、社会主义、集体主义信念，提高责任意识、诚信意识和现代文明意识，以人的现代化支撑率先基本实现现代化。深化道德教育实践活动，广泛宣传南通道德模范人物的先进事迹，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设；提倡市民积极参与义务献血、帮困助学、慈善捐助、志愿服务等社会公益活动，健全社会关爱机制，构筑共同精神家园。以实现文明城市建设全省领先为目标，不断完善全国文明城市长效建设机制，持续推进城市经济、政治、文化、社会和生态的全面发展，提升城市文明程度。
（十）加快完善公共安全体系，优化社会和谐环境。坚持加强社会建设与创新社会管理有机结合，加快构建源头治理与动态管理、主动防控与应急处置、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系，加强公共安全管理，完善公共安全服务，优化公共安全环境，不断提高人与社会、人与自然的和谐程度，增强人民群众对建设幸福城市的自觉与自信。
1．加强人口计生综合服务。坚持和完善计划生育政策，切实稳定低生育水平。进一步完善计划生育利益导向政策和优质服务体系，健全关爱帮扶机制，继续对城镇持独生子女父母光荣证的企业退休职工和老年居民实施一次性奖励，全面落实农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，将计生手术迸发症纳入特别扶助并提高其最低生活保障待遇，优先为独生子女意外死亡、伤残家庭提供养老服务。深入开展亲情牵手、关爱女孩、世代服务品牌升级活动，继续实施“孕前优生”促进工程，促进社会性别平等，提高出生人口素质。加强流动人口管理和服务，加大留守人口、流动人口困难家庭的扶助力度，保护妇女儿童和老人的合法权益，促进家庭和谐幸福。大力推进人口信息化建设，不断提高综合管理水平。“十二五”期间，人口出生率稳定在7～8‰，人口自然增长率保持在1‰以内，出生人口性别比巩固在正常范围。
2．加强食品药品安全监管。进一步健全食品安全检验检测体系，在充分发挥市、县两级公共检测平台作用的同时，着力加强基层监测网络和企业自检机构建设，完善综合管理机制，提升科学监管水平。继续开展食品安全动态监测，扩大检测范围，增加抽检批次，及时发现和治理食品安全隐患。进一步完善药品安全监管体系，健全社会监督网络，落实主体安全责任；加快药品安全监管信息化建设，对药品生产经营现场和关键环节实行远程定点监控，实现重要参数实时上传、发现问题自动报警。切实加强食品药品安全宣传，提高居民安全监督意识和自我防范能力；突出抓好食品药品生产经营领域的专项整治，严厉打击各类违法犯罪行为。到2015年，市、县两级食品动态监测覆盖城乡主要加工生产基地和交易流通场所，动态检测平均合格率大于95%；药品全项检验率大于80%，基本药物品种抽验覆盖率100%，药品评价性抽验合格率大于99%，保健食品评价性抽验合格率大于90%。
3．加强安全生产监督管理。健全安全生产监管体制，加强专业执法队伍建设，实施安全生产监管信息网络和科技示范工程。强化高危行业和重点领域安全监管，深入推进以设施装备达标、岗位作业达标、企业管理达标为重点的安全生产标准化建设，突出抓好重大危险源的动态监管，加强消防和道路交通安全管理。完善安全生产应急救援体系，整合应急力量，加强应急救援队伍和应急救援资源建设，提升突发安全事故应急处置能力和综合管理水平。强化安全生产宣传教育和知识技能培训，提高公众安全防范意识和应急自救能力。到2015年，亿元地区生产总值安全事故死亡率比2010年下降40%以上，道路交通万车死亡率下降35%以上，火灾10万人死亡率控制在0.25以内。
4．加强生态环境安全保护。以创建国家生态城市、国家生态园林城市为抓手，继续打造和提升和谐宜居城市形象。积极推进节能减排，持续消减主要污染物排放总量。大力实施“蓝天工程”、“清水工程”和“宁静工程”，进一步改善城市空气质量、水环境质量和区域声环境质量。继续推进城市公园和风景区建设，进一步增加绿化总量，完善绿地结构；继续优化整合岸线资源，增加生活景观功能，打造滨江休闲旅游风光带；继续实施化工、印染老企业“退二进三”，推进老小区整治和“城中村”改造。大力推进村庄环境整治，加强农村生活垃圾和污水处理设施建设，全面改善城乡生态环境质量。到2015年，城市空气质量优良天数比例达到95%，Ⅲ类以上地表水比例达到55%，城镇绿化覆盖率达到41.5%，村庄环境整治达标率为95%，公众环境满意度不断提高。
5．加强社会安全综合治理。推进民主法制建设，坚持依法行政，进一步规范行政执法行为；推进反腐倡廉建设，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实解决群众反映强烈的问题；深化法治南通建设，完善群众利益诉求表达、社会风险防范和矛盾化解机制，健全法律援助制度，促进社会公平正义。深化平安南通建设，完善治安防控体系，建设现代技防城市；进一步加强治安问题突出地区和领域的集中整治，对八类重大刑事案件、黑恶势力犯罪、经济犯罪以及黄赌毒娼等违法犯罪活动保持持续性高压严打态势，切实维护民生安全和社会安全。加强基层组织建设，推进和谐社区创建。到2015年，确保95%以上的城市社区、85%以上的农村社区达到省级和谐社区标准；确保万人刑事案件发案率控制在万分之45以下，八类重案破案率不低于90%，公众安全感满意度不低于93%，实现全国“平安城市”五年冠。
三、推进机制和保障措施
（一）加强组织领导。加强社会建设、完善服务体系、构建民生幸福城市，是一项涵盖面广、政策性强、关联度高、时间跨度长的系统工程，必须加强组织领导，健全推进机制。各级党委、政府要始终把人民利益放在第一位，加快形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，出台各项改革措施必须充分考虑群众的承受能力。建立健全由党政领导牵头、职能部门负责、相关部门参与的组织协调和协作机制；主要负责同志要加强统筹协调，分管负责同志要投入更多精力，确保每一项任务都有部署、能落实、见成效。职能部门要切实承担起主要责任，加强规划指导、政策设计和督查落实，确保各项工作落到实处；相关部门要各司其职，加强协作，形成推动工作落实的整体合力。各地、各部门每年都要集中力量抓好一批重点建设工作和民生实事项目，实行工程化管理、项目化推进，分项建立专门班子，落实具体工作责任，明确序时进度和考核要求，确保扎实高效地推进实施。
（二）加大投入力度。进一步完善公共财政体制，优化财政支出结构，大力压缩行政开支，加大对民生事业的投入，形成社会建设财力持续增长机制。各级财政用于民生和社会建设的支出比重要逐步提高，各地土地出让收益金也要有更大比例用于民生投入；新增社会公共服务资金和项目向薄弱地区、薄弱领域、弱势群体倾斜。完善财政、金融、税收政策，发挥政策和财政投资对社会建设、民生事业的引导、扶持作用。加大改革力度，充分发挥市场机制作用，鼓励支持公共服务投资主体和投资模式多样化，推动全社会力量参与社会建设、发展民生事业。规范公共财政支出管理，切实提高资金使用效益，坚决杜绝劳民伤财、搞“形象工程”，确保将社会建设的实事办好、好事办实。
（三）强化基层基础。围绕增强基层政府公共服务能力，把财力、物力更多地投向基层，将人才、技术更多地引向基层，促进基本公共服务在城乡之间均衡配置和合理布局。加强基层党政组织和群众组织建设，筑牢引领群众、服务群众的组织基础。强化基层公共服务机构和队伍建设，推进和完善“一委一居（村）一站一办”的社区服务管理模式，增强社区自治组织服务管理功能，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。规范基层公共服务内容和流程，推进服务平台和网络建设，实现平台到村（社区）、联系到户、服务到人，让群众享有更加便捷高效优质的基本公共服务。
（四）发动群众参与。尊重人民当家作主的主体地位，充分发挥群众在社会建设中的主体作用，紧紧依靠群众在共建中共享、共享中共建。要切实解决群众关心的实际问题，不断增强群众的认同感和主体感。要创新群众参与的载体、渠道和方法，发挥人民团体、社会组织和企事业单位的作用，让全社会创造幸福生活的智慧涌流、活力迸发。要把握正确的舆论导向，坚持服务与教育并重，在帮助群众解决实际问题的同时，教育引导群众树立正确的幸福观，自力更生、奋发图强，共同创造更加美好幸福的生活。
（五）健全督查机制。将社会建设纳入全市重点工作目标考核体系，根据总体要求和目标任务，完善综合评价指标，加强调查监测和分析评价。市委、市政府每年组织检查考核，检查结果纳入各级领导班子和领导干部实绩考核内容。市统计局会同有关部门负责具体评价考核工作并向社会公布。建立年度工作报告制度，各地、各部门每年要向市委、市政府报告目标任务完成情况，向同级人大、政协报告或通报工作进展。要加大行政监察力度，各级纪检（监察）、财政、审计等部门要积极履行监督职能，对推进不得力、落实不到位的要严格问责，对违法违纪的问题要依法查处。要完善社会监督机制，深入开展群众满意度和幸福感问卷调查工作，认真听取意见，及时改进完善，确保社会建设各项工作真正体现人民意愿，服务民生幸福。