通办发〔2011〕32号 2011年6月17日
各县（市）区委、人民政府，市委各部委办局，市各委办局，市各人民团体，市各直属单位：
《市综治委关于进一步加强和改进流动人口服务管理工作的实施意见》已经市委、市政府同意，现转发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。
市综治委关于进一步加强和改进流动人口服务管理工作的实施意见
为切实加强和创新社会管理，深化我市流动人口服务管理工作体制机制改革，提升我市流动人口服务管理工作水平，根据《省委办公厅、省政府办公厅转发〈省综治委关于进一步加强流动人口服务和管理工作的实施意见〉的通知》（苏办发〔2008〕14号）和《中共南通市委、南通市人民政府〈关于印发南通市推进社会管理创新工作实施意见〉的通知》（通委发〔2010〕11号）文件精神，现就进一步加强和改进流动人口服务管理工作提出如下实施意见：
一、进一步加强和改进流动人口服务管理工作的重大意义
近年来，全市各地、各有关部门和单位根据市委、市政府的部署要求，认真开展流动人口服务管理工作，在引导农村劳动力合理有序转移、完善流动人口管理机制、提升服务管理工作水平、保障流动人口合法权益等方面取得了明显成效，基本形成了党政领导、部门协作、各方参与的工作格局，流动人口服务管理工作逐步走上法制化、规范化轨道，流动人口的就业环境逐步改善，流动人口公共服务质量明显提高，流动人口的合法权益进一步得到保障，流动人口服务管理的基础工作不断得到夯实，为维护社会和谐稳定、促进经济社会协调发展、保障人民群众安居乐业作出了重要贡献。但是，随着流动人口的规模不断扩大，社会参与程度不断加深，维护自身权益和分享改革发展成果的需求日益增强，流动人口服务管理工作的难度加大、任务加重。与新形势新任务的要求相比，我们在思想观念、工作模式、管理手段、制度建设和保障机制等诸多方面还存在不相适应的问题。进一步加强和改进新时期流动人口服务管理工作，切实解决存在的突出问题，对于加强社会建设和社会管理、推进社会治安综合治理和长安建设、维护社会和谐稳定、加快推进全市基本现代化建设，具有重要而深远的意义。各地区、各有关部门和单位必须高度重视，切实加强和改进流动人口服务管理工作。
二、进一步加强和改进流动人口服务管理工作的指导思想、工作目标和基本原则
（一）指导思想：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照全市社会管理创新工作总体部署要求，从有利于促进我市经济建设和社会发展，有利于保障流动人口的合法权益，有利于维护全市社会和谐稳定的目标出发，进一步更新服务管理观念、健全服务管理组织、创新服务管理手段、落实服务管理保障措施、建立信息共享平台，努力实现对流动人口由控制管理型向服务管理型的转变，由传统手段管理向信息化手段管理的转变，由政府部门服务管理向社会化服务管理的转变，由突击性的清理整治向日常化有序管理转变，促进我市流动人口服务管理工作水平的全面提升。
（二）工作目标：加快建成与流动人口服务管理工作相适应的组织网络、制度体系、工作机制和保障机制，不断健全惠及流动人口的城乡公共服务体系和流动人口维权机制，进一步增强预防、控制和打击流动人口违法犯罪的能力，全面提升流动人口服务管理工作的法制化、规范化、信息化和社会化建设水平。
（三）基本原则：
1．依法行政。严格执行国家现行有关法律、法规和政策，贯彻落实省市有关规定。健全政府各职能部门依法履行职能的工作规范和制度体系，完善服务管理工作网络，依法行使服务管理职能。
2．齐抓共管。建立相关职能部门齐抓共管机制，健全市、县（市）区、乡镇（街道）、村（居）四级服务管理网络，按照“谁主管谁负责”、“谁用工谁负责”和“属地管理”的原则，落实服务管理责任。
3．资源整合。按照“整合力量、整合资源、精干高效、服务群众”的要求，突破部门界限，整合相关部门人力资源、财力资源和信息资源，建立市、县（市）区、乡镇（街道）、村（居）四级工作平台，实现工作联动、信息共享，提高综合服务管理水平。
4．服务管理并重。在强化对流动人口治安管理的同时，切实保障和维护流动人口参政议政、加入党团组织、平等就业、劳动安全、同工同酬、按时足额领取工资、申办工商营业执照、生活居住、社会保障、医疗卫生、子女就学等方面的合法权益，坚持在管理中体现服务、在服务中实施管理。
三、进一步加强和改进流动人口服务管理工作的主要措施
（一）全力推动和落实流动人口各项服务措施
1．加强流动人口劳动就业培训等保障服务。各地、各有关部门和单位要充分依托流动人口服务管理中心（站），积极为流动就业人员免费提供政策咨询、就业信息、求职登记、职业介绍、职业指导服务；加强对流动人口的职业技能培训，建立由政府、用人单位和个人共同负担的流动就业人员培训投入机制，完善和落实流动就业人员培训补贴政策，切实帮助流动就业人员提高就业技能；加强对劳务和职业中介机构的监督管理，规范职业中介、劳务派遣和企业用工行为；加快推行用工备案和劳动保障代理制度，加大对使用流动人口就业单位劳动保障和安全生产的监察力度，切实解决流动就业人员的劳动安全保障问题；加强劳动合同监督管理，建立健全流动就业人员工资支付信用制度、监控制度和保障制度，突出抓好流动就业人员工资福利保障，推动用人单位实行流动就业人员与其他职工同工同酬，促进流动就业人员工资水平合理增长；进一步加强执法监督检查力度，开展清理整顿人力资源市场秩序专项行动，严厉打击和有效遏制职业介绍领域违法和违规行为。
2．加强流动人口社会保障服务。建立健全适合流动人口特点的社会保障制度，逐步落实好流动人口工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险及住房公积金等社会保障措施。深入贯彻《工伤保险条例》，督促用人单位及时为流动就业人员办理工伤保险，并按时足额缴纳工伤保险费；根据流动人口不同的就业状况和医疗需求，通过建立大病医疗保险统筹基金，将稳定就业流动人口直接纳入城镇职工基本医疗保险等措施，多渠道解决医疗保障问题。按照与现行城乡养老保险制度相衔接的原则，积极实践适合流动人口特点的养老保险办法，对在城镇稳定就业的流动人口可直接纳入城镇企业职工基本养老保险范围；对在城镇就业的流动人口，按规定实行城乡统一的失业保险制度，用人单位按本单位工资总额的2%、个人按工资总额的1%缴纳失业保险，失业后享受同等失业保险待遇。将在城镇稳定就业的流动人口纳入生育保险范围，降低育龄妇女的生育成本，保障生育妇女生命安全。对参加企业职工生育保险的流动人口，按规定享受与城镇职工同等的生育保险待遇。积极鼓励流动人口和用人单位投保流动人口补充养老、补充医疗等商业保险，充分发挥商业保险的补充作用。探索建立用人单位和流动就业人员缴存住房公积金制度，允许符合条件的流动就业人员申请住房公积金贷款购买自住房。
3．做好流动人口计划生育和医疗卫生服务。按照属地化管理、市民化服务的原则，将流动人口计划生育及医疗卫生服务和管理纳入经常性工作范围。要做好流动人口计划生育宣传、教育和技术服务工作，落实为流动人口提供避孕节育、生殖健康和优生优育等有关服务，确保流动人口计划生育奖励优惠政策和实行计划生育的流动育龄夫妇享有国家规定的免费计生服务得到落实。建立健全以社区为基础的流动人口疾病预防控制和适龄儿童预防接种工作机制。积极为流动人口提供健康检查、疾病预防和控制及节育技术服务。落实流动人口集中居住地的食品安全监督和疾病预防控制工作。确保流动人口在传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健等方面享有与本地户籍人口同等的免费服务，并按国家规定享受同等的优惠政策。
4．做好流动人口子女接受义务教育服务。坚持由流入地政府负责、全日制公办中小学接纳为主，保障流动人口子女平等接受义务教育。各地要将流动人口子女义务教育纳入当地教育发展规划，并将经费纳入公共财政预算予以保障。要按照相对就近、统筹协调的原则安排好流动人口子女入学，并在收费、管理等方面与本地学生同等对待。
5．做好流动人口社会救助服务。加强部门联动，强化重点区域流浪乞讨人员救助管理，进一步规范流浪乞讨人员救助和未成年人保护工作。对未满16周岁的未成年人、智障人员、老年人和行动不便的流浪乞讨人员实施及时救助，教育、劝阻强讨硬要行为，对涉嫌违法犯罪的流浪乞讨人员，尤其是组织、唆使、胁迫进行流浪乞讨违法犯罪行为的幕后操纵和组织者，要加大打击力度。加强流浪乞讨人员救助站和少年儿童保护中心建设，健全站内管理制度，实行规范管理。大力开展社区救助点建设，健全救助管理网络，做好流浪乞讨人员中危重病人、精神病人的救治和疫情防控工作，确保流浪乞讨人员救助、保护、返乡、安置工作和少年儿童救助保护工作落实到实处。
6．做好流动人口法律援助和法律服务。积极推进法律服务和法律援助进社区活动，不断拓宽对流动人口的法律服务和法律援助的渠道。切实做好外来务工人员申请支付劳动报酬、工伤赔偿和人身损害等方面的法律援助工作，在外来务工人员集中的社区、人力资源市场设立法律援助联系点，就近为外来务工人员提供法律援助、法律咨询服务。
7．加强流动人口中党、团员的服务管理。对流动人口中党、团员，要积极吸收和组织他们参加当地社区、组织和单位的党、团组织生活，保障他们的民主权利。同时，加强对流动党、团员信息和组织管理，做好流动人员中优秀分子的推荐和组织发展工作，并落实各项激励、关怀、帮扶措施，帮助流动党、团员解决实际困难，注重发现流动党、团员中的优秀骨干分子，充分发挥好他们在流动人口服务管理工作中的示范带头作用。
8．发挥社区在推进流动人口社会化服务管理的重要作用。充分发挥社区（村）在流动人口服务管理工作中的重要作用，大力推进社区（村）流动人口服务管理站建设，积极为流动人口提供“一站式”服务。鼓励流动人口参与社区居民（村民）自治，探索流动人口有序参加社区（村）民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的办法，强化流动人口融入本地的新市民意识。有效发挥各级工会、共青团、妇联等团体组织在流动人口服务管理工作中作用，鼓励、支持流动人口参与当地的有关活动，积极主动为流动人口合法权益维护、信息咨询、就业技能培训等提供更多的便捷服务。
（二）大力加强和改进流动人口治安管理工作
1．加快推进流动人口“三集中”管理。坚持“政府搭台、部门协作、政策扶持、多元经营、市场运作”的原则，加快建设面向流动人口的居住用房，大力推进集中住宿、集中服务、集中管理的三集中管理模式，确保2011年，崇川、港闸、南通经济技术开发区“三集中”率达60%以上，县（市）、通州区达50%以上。在流动人口较为集中的开发区、工业园区建设统一管理、供企业租用的员工宿舍；在城镇地区比照经济适用住房建设的相关优惠政策，建设适合流动人口居住特点的住房，并以可承受的租金向流动人口出租，切实解决长期在城市就业与生活的流动人口居住问题。加强流动人口集中居住区的配套服务措施和环境治理工作，不断提供和改善流动人口的居住条件和生活环境质量。积极推行规模工地集中居住模式，城市市区建筑面积8000平方米以上或造价1000万元以上的工程项目，都要实行施工人员集中统一居住，配齐食堂、洗浴等生活设施。
2．不断深化流动人口信息社会化采集。各地要充分依托流动人口信息社会化采集系统，按照“谁用人、谁采集、谁输入”的原则，继续大力推进流动人口信息社会化采集工作。原则上，流动人口超过50人的社区，使用外来务工人员超过50人的用工单位，外来成建制务工单位，流动人口较多的集贸市场，以及劳动力、房屋中介机构等均要建立流动人口信息采集点，并配备专人或兼职人员，全面负责本地区、本单位、本市场和中介组织流动人口信息采集传输，其他流动人口少于50人的社区和单位，可由协管员上门采集登记信息，相关单位应主动向所属社区流动人口服务管理中心（站）或派出所申报登记使用的流动就业人员信息，切实落实社区和单位采集的责任。
3．加强以出租房屋为重点的流动人口落脚点管理。各地要按照“综治牵头、公安为主、工商、房管等部门参与”的原则，大力加强房屋租赁中介市场的整治，坚决取缔“黑中介”和无证中介。全面安装房屋出租信息管理系统，落实房屋中介机构对租赁房屋信息申报的责任。要从切实关注民生、服务流动人口的角度出发，依托各级流动人口服务管理中心（站）设立房屋租赁中介服务，免费为来通务工就业的外来人员提供房屋中介服务，逐步建立政府主导、规范有序的房屋租赁市场。各级公安机关要积极会同流动人口服务管理中心（站），宣传发动房屋出租户积极主动申报出租房屋及承租人员信息，落实房屋出租户主的治安管理责任。要大力推进依托警民e家建立出租房屋网上申报、固定电话“一键式”申报以及移动手机短信、网上QQ群发送信息等手段，积极推行出租房屋旅业式管理，全面提升出租房屋的申报率。
4．有效实施流动人口积分预警管控工作。为进一步加强流动人口管理的针对性，提高管理效能和服务现实斗争的能力，公安机关要依托“大情报”系统搭建流动人口积分预警管控系统，将流动人口信息与其居住、就业、前科劣迹、活动轨迹等信息进行全面的碰撞比对，自动按标准形成累计积分，由公安机关按人员积分实施分色预警管控，有效建立流动人口常态化、动态化、预警化管理机制。
5．积极推进流动人口居住证制度。以建立城乡统一的户口登记管理制度为目标，积极推进本市户籍管理制度改革，进一步放宽城市户口迁移政策，切实解决符合条件的流动人口在本地的落户问题。按照全市社会管理创新工作的要求，积极推行流动人口居住证制度，使流动人口在社会保障、医疗卫生、计生服务、子女就学、住房政策、职业介绍、表彰奖励、社区管理、法律援助等方面享有与本地居民同等待遇，不断优化公平的社会环境，提高流动人口的认可度和归属感，为我市经济建设和城市建设又好又快发展吸引更多更好的人力资源。
6．有效开展流动人口异地结对管理。各地要在流动人口较多、矛盾纠纷较多、治安状况较为复杂且流入人员来源地相对较为集中的地区，积极建立流入地和流出地双向管理协作机制，主动与流出地公安机关或政法综治部门联系协调，在流动人口服务和管理工作中建立常态的业务、信息互动交流机制，工作确实需要的，可主动邀请流出地公安机关或政法综治部门选派民警或政法综治干部，到本地指导、协助开展管理工作，有效提高管理工作的针对性。
7．积极排查化解涉及流动人口的矛盾纠纷。依托大调解体系，建立流动人口矛盾纠纷专业调处机制，健全组织网络，完善工作机制，强化实体运作，及时、有效排查化解涉及流动人口的矛盾纠纷。整合基层矛盾纠纷调处中心（站）、外来人员服务管理中心（站）、社会团体、法律服务等资源，形成流动人口矛盾纠纷排查调处、权益保护一体化运作机制。
8．切实推进安置帮教和社区矫正工作。对流动人口中的刑释解教人员和社区服刑人员，其户口所在地和实际居住地公安、司法等行政部门要加强衔接配合。对本市范围内流动的刑释解教人员和社区服刑人员，其户口所在地司法行政部门要将刑释解教人员和社区服刑人员的相关情况及时通报实际居住地司法行政部门，委托并积极协助实际居住地司法行政部门开展安置帮教和社区矫正工作。实际居住地司法行政部门对流入的刑释解教人员要认真落实安置帮教的责任，对社区服刑人员应依法开展监督管理和教育改造工作，并与户口所在地司法行政部门建立信息互通机制，确保管理监督工作不留空隙，责任落实到位。
四、进一步加强和改进流动人口服务管理工作的组织领导和保障机制
（一）建立健全流动人口服务管理组织体系。按照全面建立“党政领导、部门参与、保障有力、综合治理”工作格局的要求，调整、充实各级流动人口服务管理领导协调机构，配齐配强工作人员，强化流动人口服务管理工作体制建设。在市一级成立由市委、市政府领导挂帅，组织、综治、法院、检察院、发改委、经信委、教育、公安、民政、司法行政、财政、人社、建设、城管、房管、交通、卫生、人口计生、工商、工会、团委、妇联等相关职能部门和单位负责人参加的流动人口服务管理工作领导小组，办公室设在市公安局，抽调相关部门人员参加办公室工作，经常性的研究和制订本地流动人口服务管理工作的措施，组织协调、督促检查各县（市）区流动人口服务管理等日常工作；各县（市）区也要建立相应的流动人口管理机构，承担流动人员信息采集、劳动就业、子女就学、法律服务、社会救助、矛盾化解等职能工作；各乡镇（街道）要设立流动人口服务管理中心，整合乡镇（街道）人社、计生、民政、工商等社会管理力量，负责流动人口居住登记、证件发放、计划生育等工作，为流动人口提供劳动就业、房屋出租信息等服务；流动人口较多的村（居）民委员会应当依托社区服务站设立外来流动人口服务管理站，协助乡镇、街道流动人口服务管理中心开展相关服务和管理工作。
（二）建立流动人口服务管理工作人员保障机制。为保证流动人口和出租屋服务管理工作的常态运作，各地应按照不低于500∶1的比例配齐配强户口协管员。协管员由各县（市）区级流动人口服务管理办公室（新市民服务管理中心）负责招聘，公安机关负责对户口协管员开展业务培训和指导，各乡镇（街道）流动人口服务管理中心负责对户口协管员进行管理和使用。户口协管员主要协助公安机关开展流动人口居住登记、出租屋登记备案及其他日常服务管理工作。户口协管员在做好流动人口、出租房屋服务管理工作的同时，可协助其他职能部门开展相关工作。各相关职能部门根据其职能分工分别担负对协管员的业务培训和工作指导，并对其履行相关业务工作职责的行为负责。
（三）建立流动人口服务管理工作经费保障机制。各地要按照“分级管理、分级分担”的原则，将流动人口服务管理所需经费纳入各级政府财政预算，对各级流动人口服务管理机构所需的正常办公经费，户口协管员工资、福利和必要的奖励经费，以及流动人口居住证经费等应当予以足额保障，确保流动人口服务管理工作的正常开展。
（四）建立部门联动的流动人口服务管理机制。各级流动人口服务管理机构要充分发挥牵头作用，组织协调各职能部门和单位开展流动人口服务管理工作，要建立工作例会制度，定期召开流动人口服务管理工作会议，交流、汇报和研究工作，解决服务管理工作中的问题；公安机关要加强流动人口协管员队伍的管理和使用，切实做好流动人口居住信息的登记、居住证受理、制作、发放工作和出租房屋治安管理工作，预防和打击流动人口违法犯罪活动，参与做好维护流动人口合法权益有关工作；人社部门要切实做好流动人口劳动就业技能培训、社会保险以及职业介绍服务，加强劳动监察、劳资纠纷调处，维护劳动者的合法权益，维护劳动力市场秩序；发改委、国土、建设、房管部门要加快推进流动人口“三集中”管理住房的用地规划、建设工作，研究制定并落实流动人口享有本地廉租房和经济适用房的政策；教育部门要将流动人口子女义务教育纳入本地公共教育体系，确保在我市的流动人口子女享有义务教育；公安、工商、房管部门要加强配合协调，切实强化对房屋出租中介市场的整治，确保市场规范有序运作；人口计生、卫生、民政、司法行政等部门要结合各自职能，在流动人口计划生育、卫生防疫、社区管理、法律援助等方面给予积极服务；工会、共青团、妇联等人民团体，要立足自身职能，切实在组织农民工加入工会、帮助签订劳动合同、就业、维权，为妇女、儿童提供信息、咨询、就业技能培训和维权等方面提供帮助和服务。
（五）建立流动人口服务管理工作评估机制。各级政法综治部门要将流动人口、出租屋服务管理工作作为社会治安综合治理领导责任制和社会治安综合治理目标管理责任制的重要内容，加强日常检查考核、专项检查考核、年度检查考核等，层层建立和落实考核的责任。
（六）建立统一共享的流动人口信息服务管理平台。为有效整合运用资源，市流动人口服务管理领导小组办公室要积极协调公安、人力资源和社会保障、组织、人口计生、建设、住房保障和房产管理、交通、工商等部门，研究流动人口信息服务管理系统的需求，加快建设全市统一的流动人口居住证信息服务管理系统，有效建立流动人口信息“综合采集、集中管理、共享共用”的跨地区、跨部门、跨系统的综合信息平台。
（七）建立常态调研和宣传发动机制。各级流动人口服务管理机构和相关职能部门要加强经常性对流动人口服务管理工作的研究和宣传。要围绕新形势下流动人口服务管理工作中出现的新情况、新问题，深入研究人口流动的规律特点，不断创新服务管理措施。要充分利用电视、报纸、广播、互联网等媒体和开设宣传栏、张贴标语、告示，印发宣传资料、手册等途径，有计划地开展经常性和专题性宣传活动，广泛宣传加强流动人口服务管理的方针政策、创新举措，积极争取社会各界的关心、支持和参与。