通委发〔2011〕15号  2011年11月15日

　　扶贫开发是党和国家为缓解和消除贫困、最终实现共同富裕而采取的重大战略举措。“十一五”期间，特别是2008年以来，我市积极贯彻落实中央和省委、省政府关于组织实施农村脱贫攻坚工程的各项部署，坚持把扶贫开发作为实现全面小康的重点工作来抓，扶贫开发工作取得了显著成效。截止到2010年底，我市已经基本消除了人均纯收入低于2500元的农村绝对贫困现象。但我市农村相对贫困现象还比较严重，农村低收入群体的数量还较为庞大，下一步我市农村的扶贫开发工作任重而道远。为加快农村相对贫困人口和经济薄弱村的发展步伐，进一步提高“十二五”期间我市农村扶贫开发工作力度，确保农民收入倍增工程如期实现，确保经济社会发展成果惠及全体百姓，现提出如下意见。

　　一、指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，执政为民，坚持统筹城乡发展的方针，不断提高扶贫标准，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题。把加快农村经济薄弱地区发展和帮助农村贫困人口增收脱贫作为实现基本现代化的一项重大而紧迫的任务，进一步因地制宜、整合资源、创新思路、合力推进，不断提高农村贫困人口的收入水平，不断增强经济薄弱村的集体经济实力，逐步缩小发展差距，促进协调发展，为全市“加快现代化、再创新辉煌”提供有力保障。

　　二、扶贫对象及目标任务

　　2010年底，人均纯收入5000元以下的农村贫困人口及2010年底村级集体经济收入20万元以下的村。到2015年，基本消除农村年人均纯收入低于5000元的相对贫困现象，有劳动力的贫困户通过开发式扶贫获得一个稳定的收入来源，无劳动力贫困户全部纳入到农村低保和“五保”体系中；消除村级集体经济收入（不包括各级财政转移支付）在30万元以下的村，村级集体经济收入超过50万元的比例达到50%以上，全市农村经济综合实力得到明显增强、社会事业发展明显进步，区域经济社会协调发展，农村社会和谐稳定。

　　三、基本原则

　　（一）坚持区域开发与扶贫到户相结合的原则。将低收入人口相对集中的村确定为扶贫重点村，以基础设施建设和产业扶贫为主，实施区域开发，帮助经济薄弱村改善生产生活条件，增强村级集体经济实力，带动贫困户增收。坚持扶贫到户，通过多种途径，帮助贫困户获得稳定的收入来源。通过区域开发与扶贫到户的整体联动，探索建立扶贫开发的长效机制。

　　（二）坚持保障扶贫与开发扶贫相结合的原则。将农村无劳动能力或丧失劳动能力等符合农村低保、“五保”条件的贫困人口，及时、全部纳入农村最低生活保障范围，并逐年提高保障水平，实施保障式扶贫；对农村有劳动能力的贫困人口，坚持开发式扶贫，通过培训就业、发展高效农业等措施帮助其脱贫致富。积极推进农村扶贫开发与农村最低生活保障制度的有效衔接，确保全面实现“十二五”扶贫工作目标。

　　（三）坚持政府主导与自力更生相结合的原则。将扶贫开发纳入各级政府的工作目标考核，明确工作目标和工作责任。强化对扶贫开发工作的组织领导，不断加大对扶贫开发的财政资金投入力度。积极动员和组织社会各界通过多种形式，支持贫困户和经济薄弱村的发展。同时，鼓励和支持经济薄弱村、农村贫困户发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，改善生产生活条件，增强自我发展能力。通过政府主导与社会帮扶、自力更生相结合，努力构筑扶贫帮困新格局。

　　四、主要措施

　　（一）大力发展高效农业促增收。各地、各级要抓住加快发展现代高效农业的机遇，用好用足各项扶持政策，尽可能多地引导贫困农户参与发展优质粮油、蔬菜园艺、规模畜牧业、特色水产业、休闲观光农业。要依托农民合作组织、农业产业化龙头企业、现代农业产业园区等现代农业主体，组织贫困农户发展设施农业、经济林果、畜禽养殖等高效农业项目，并帮助解决生产技术和产品销售问题。对特别贫困的农户，可由财政或村集体经济组织投资建设设施大棚和养殖棚舍，零租金或低租金提供给贫困农户使用。各地要优先为自愿进行土地承包经营权流转的贫困农户提供土地流转服务，努力促成流转，土地流入方要保证在流转期内优先安排流出方务工，使贫困农户获得土地流转费和务工双重收入。对于贫困农户参加的政策性农业保险等，由个人缴纳的费用，要通过财政补贴或帮扶单位支持予以解决。

　　（二）大力推进就业创业促增收。各地要全面建立农村贫困户未转移就业劳动力申报登记制度，全面摸清有劳动能力贫困农户的就业要求、培训愿望、个人技能和身体状况，逐村逐户建立台帐。进一步加大技能培训力度，对贫困农户有转移就业愿望的劳动力，扶持其自主选择参加适合自身情况的工种技能培训，提高转移就业能力。对贫困农户家庭未外出就业、初高中毕业后未继续升学的在乡青年，鼓励到中等职业技术学校接受教育，落实补助政策，毕业后由学校推荐就业，千方百计提高贫困学生的就业率。对农村“零转移家庭”贫困农户劳动力，要认真落实相关政策，颁发《再就业优惠证》，让他们能够凭证享受城镇就业再就业各项扶持政策，实施免费职业技能培训和鉴定。对“零转移家庭”特困农户劳动力，各级政府要采取购买公益性岗位的办法，帮助其实现稳定就业。

　　（三）大力增强村级实力促增收。各级要认真做好村级“四有一责”建设的推进工作，进一步加大对经济薄弱地区农田、水利、道路等基础设施建设的投入力度，完善和拓展为农服务中心服务功能，为发展村级集体经济、方便村民生产生活创造良好的条件和环境，不断增强其可持续发展能力。要不断加大对经济薄弱村村级运转资金的转移支付力度，鼓励经济薄弱村因地制宜开发自然资源以增加资源性收入，盘活村组集体资产以增加资产性收入；发展劳务、环保、中介等服务组织以增加服务性收入。要认真落实征地占用村集体建设用地5%留用地的政策，优先安排用地指标，降低办证费用，落实开发项目，确保贫困村集体经济能尽快得到发展。要进一步加大政策扶持力度，凡村范围内新发展二、三产项目或招商引资到县（市）区、镇工业园区和三产项目集聚区的项目，企业新增税收的地方留成财力，按5%比例的资金由县（市）区补助到村。对经济薄弱村兴建标准厂房和商业设施的出租收入、新成立村级经济组织的经营性收入等，要研究并落实免税、先征后奖等优惠办法，不断提高经济薄弱村发展集体经济的积极性。鼓励村集体利用农村集体建设用地，发展超市、仓储等物业项目。鼓励村集体经济组织带领农户开展合作生产和联合经营，为农户提供产品营销、农资供应、农机作业、病虫害防治、技术咨询等有偿服务。鼓励经济薄弱村创新农业生产经营制度，积极探索土地股份合作和村集体经济股份合作，稳定增加农民和集体收入。要着力减轻和化解村级负债，各种应由政府承担的事项不得转嫁给村，严禁向村摊派各类费用。

　　（四）大力开展结对帮扶促增收。一是组织市和县（市）区级部门单位与经济薄弱村开展结对帮扶活动，实行部门单位结对到村、党员干部帮扶到户全覆盖。各级各部门单位结对帮扶实行“一把手负责制”，明确目标、一挂五年、不脱贫不脱钩，确保取得实效。参加结对帮扶工作的各部门单位要针对结对经济薄弱村的实际情况和本部门单位的优势，采取有效措施，集中力量化解影响结对村经济社会事业发展的主要制约因素，并积极参与制订发展规划、支持发展特色产业、引导结对村组建合作社安排贫困户参与发展、指导村级班子建设等，帮助实现致富脱贫。二是组织规模以上企业与贫困人口相对集中的经济薄弱村开展挂钩帮扶，按照“政府推动、企业参与、政策激励、合作共赢”原则，结合挂钩双方实际，发挥各自优势，采取合作开发、产业推动、商贸带动、招商引资、发展指导、公益捐助、帮扶济困等多种形式开展结对共建活动，帮助发展村级集体经济。企业捐资建设农村公益性基础设施或社会事业项目，可凭各级扶贫部门出具的专用捐赠票据，相关费用按国家有关规定在税前列支。对投资或捐资达到一定数额的企业或个人，可按规定允许以企业或企业家个人名义冠名。市和县（市）区相关部门在安排企业发展资金、农业龙头企业扶持资金和科技项目时，应优先考虑挂钩帮扶成效显著的企业。在政策允许范围内，要在规划、用地、基础设施建设等方面对帮扶企业给予支持。三是发动党员干部与经济薄弱村和低收入农户结对帮扶，确保2015年低收入农户人均纯收入达到5000元以上。

　　（五）大力提高保障水平促增收。各级财政要积极调整支出结构，完善农村“低保”和“五保”标准的增长机制，不断增加农村“低保”和“五保”的资金投入，力争在“十二五”末将农村“低保”和“五保”标准均提高到年人均5000元以上。要进一步加大农村贫困人口医疗补助力度。将农村符合条件的贫困人口都纳人新型农村合作医疗，其中：按规定需由个人缴纳的参保费用由政府财政予以补贴。对符合医疗救助条件的农村困难群众患大病、重病的，要及时予以救助。要不断加大贫困户临时救助力度，增加对农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活补助，切实做好家庭经济困难大学生资助工作，防止“因学”致贫、“因学”返贫。对家庭人均收入高于当地“低保”标准、但低于“低保”标准2倍范围内的困难家庭中的残疾人、70岁以上老年人和重病人等给予农村“低保”60%的救助保障；对农村低保对象以外的无固定收入重残人员，参照当地农村“低保”标准100%发放生活救助金；对有固定收入，但低于当地最低生活保障标准的重残疾人，参照当地低保标准，补足其差额。

　　五、组织领导

　　（一）加大组织推进和考核力度。要强化扶贫工作责任。各级党委、政府是本地区扶贫开发的责任主体，党政主要负责同志为第一责任人。各级党委、政府要以科学发展观为指导，从大局出发，以高度的责任感和使命感，把扶贫开发工作摆在“以人为本、执政为民”更加突出位置，做到认识再提高、思路再创新、工作再深入、措施再具体，抓好各项工作落实。要加大考核力度。把扶贫开发工作列为各县（市）区和市级机关各部门、单位绩效考核的重要内容，明确要求，严格奖惩，每年组织“全市扶贫开发和结对帮扶工作先进单位”、“全市农村贫困人口建档立卡工作先进单位及先进个人”等评选。要进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和扶贫人员的扶贫开发工作考核激励机制，作为各级组织部门选人用人的主要依据。

　　（二）开展农村贫困人口建档立卡。继续组织开展农村贫困人口建档立卡工作，建立健全全市农村人均纯收入低于5000元人口的台帐资料，做到户有卡、村有册、镇以上有电子数据库，并实行动态管理。要健全一整套贫困户、经济薄弱村收入管理和评估机制，定期进行扶贫效果评价。每年组织对台账内容进行更新，切实提高扶贫开发工作的针对性和有效性。

　　（三）加大各级财政资金支持力度。市、县（市、区）各级财政部门要根据“十二五”扶贫开发工作目标任务的进度要求，逐步加大财政投入力度。各参扶部门每年都要安排和主动帮助经济薄弱村争取上级资金，促进经济薄弱村的发展和贫困人口增收。同时要积极整合各级涉农扶持资金，尽量向经济薄弱村倾斜，帮助经济薄弱村和贫困人口不断改善生产生活条件，尽快脱贫致富。

　　（四）加强经济薄弱村的基层组织建设。各级、各部门要以经济薄弱村为重点，把培养锻炼干部与加强农村基层组织建设紧密结合起来，切实加强以村党组织为核心的基层组织建设，充分发挥其模范带动作用；大力加强“双强型”村干部队伍建设，切实解决经济薄弱村“有人办事”的问题；不断提高村级财政转移补助标准，立足实际、创新思路，不断壮大集体经济实力，努力解决“有钱办事”问题；各级组织、宣传、扶贫工作部门要积极配合，积极开展对经济薄弱村干部的培训教育活动，帮助他们增强法制观念、提高政策水平、改进工作作风，不断提高其“带头致富、带领致富”的能力，进一步增强农村基层组织的凝聚力、号召力、战斗力。

　　（五）加强扶贫工作机构和队伍建设。各地要加强扶贫开发工作机构建设，建立与扶贫开发工作任务和要求相适应的扶贫工作机构，充实扶贫工作力量，不断提高扶贫工作机构的组织、协调和管理能力，为全面实现“十二五”扶贫开发工作目标提供组织保障。各结对帮扶单位要明确分管领导、指定专门处室、选取派精干人员与经济薄弱村搞好结对的衔接、措施的落实等工作。要加强扶贫开发研究和宣传发动工作。要深入实际调查研究，不断总结扶贫工作的实践经验，研究扶贫工作中遇到的新情况、新问题，不断提高扶贫开发决策水平和实施能力。要通过各类新闻媒体、编印《扶贫简报》等形式，广泛宣传扶贫开发中出现的好典型、好经验、好做法，努力营造全社会关注、各方支持扶贫开发的良好氛围和舆论环境。