各县（市）、区人民政府，市各有关部门：

　　土地复垦开发整理是实现耕地保护目标的重要保证，是建设社会主义新农村的重要内容，也是落实中央“工业反哺农业，城市支持农村”方针的具体举措。近年来，由于我市耕地后备资源较为匮乏，土地复垦开发整理的难度不断加大。为适应土地复垦开发整理工作面临的新形势，现就进一步加强我市土地复垦开发整理工作提出如下意见。

　　一、明确土地复垦开发整理的工作目标和总体要求

　　“十一五”期间，我市的土地复垦开发整理工作要以科学发展观为指导，认真贯彻党的十六届五中、六中全会精神，落实保护土地资源的基本国策，坚持“大力开展土地整理，积极搞好土地复垦，适度进行土地开发”的原则，紧紧围绕实现耕地保护目标和社会主义新农村建设的要求，不断增加有效耕地面积，切实提高新增耕地质量，保证耕地占补平衡和耕地总量动态平衡。“十一五”期间要确保实现以下目标：继续保持耕地占补平衡，全市新增耕地面积不少于10万亩，为全市经济社会发展用地提供保障；加快推进基本农田整理，开展50万亩基本农田整理工程，为全市社会主义新农村建设作出贡献；切实抓好城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，促进农村建设用地整理，争取挂钩周转指标面积不少于10000亩，弥补农转用计划不足，优化土地利用结构，促进土地集约利用。各级政府要落实目标责任，把土地复垦开发整理工作作为耕地保护目标责任制的重要内容，对辖区内土地复垦开发整理工作全面负责。各县（市）范围内的各类建设用地占用耕地的，占补平衡指标一律由各县（市）自行解决，并全面实现先补后占。能源、交通、水利、军事、矿产等单独选址的省以上重点基础设施项目，耕地占补平衡指标除建设单位有能力自行解决的以外，一律由项目所在县（市）负责解决。南通市区耕地占补平衡指标由县（市）调剂解决，县（市）调剂指标任务由市政府下达，相关县（市）政府负责落实调剂指标对应的复垦开发整理项目，并确保项目按时竣工并通过验收。市国土资源和财政部门按照“谁使用，谁承担”的原则，从市及各区筹集指标调剂资金，建立市区耕地占补平衡专项资金。

　　二、加强土地复垦开发整理的基础工作

　　（一）全面开展资源调查。各县（市）要结合地籍第二轮土地调查，抓紧组织开展耕地后备资源情况调查。要在对土地利用、城镇村建设、滩涂开发、海洋功能等专项规划进行充分衔接的基础上，通过内业预判、外业调查、评估分析等步骤，全面摸清可用于土地复垦开发整理的耕地后备资源的类型、数量、质量、分布和权属情况，并落实到图斑和地块。重点摸清“十一五”期间可用于复垦开发整理的内陆、沿海、沿江可用资源的实际情况，分析研究土地开发、整理和复垦的可行性，建立土地复垦开发整理后备资源库。

　　（二）抓紧修编专项规划。各县（市）要针对后备资源分布情况，科学分析土地复垦开发整理潜力，合理制定土地复垦开发整理的远期和近期规划，统筹安排省以上重点项目、占补平衡项目和城乡建设用地挂钩项目。土地开发整理项目的安排，应在保证完成补充耕地任务的同时，重点向基本农田保护区和土地开发整理重大工程倾斜，要充分利用新增建设用地土地有偿使用费、农业重点开发建设资金和土地出让金等资金，加大对基本农田整理的投入，实现以建设促保护。沿海县（市）要结合我市“十一五”滩涂围垦开发规划，将计划用于土地开发整理的滩涂纳入土地复垦开发整理规划。根据土地复垦开发整理规划，各地要合理制定具体实施计划，土地复垦开发整理项目的立项、规划设计、项目实施和竣工验收，应以确定的土地利用总体规划和土地复垦开发整理规划为依据。各地应切实强化规划管理意识，规划一经批准，不得随意修改。

　　（三）加强专业队伍建设。土地复垦开发整理是一项技术性、政策性很强的工作，需要有专门机构和一支高素质的专业队伍来组织实施。各地要抓紧完善土地复垦开发整理专门机构，保证足够的人员编制，确保项目承担单位的内设机构和人员配置能满足土地复垦开发整理工作的需要。同时，要不断充实土地复垦开发整理专业队伍，并加强业务培训。

　　（四）推进体制机制创新。要重视和发挥科技在土地复垦开发整理中的作用，不断提高土地复垦开发整理的科技含量和管理水平。要积极倡导“表土移植”，切实提高耕地质量，并在保证新增土地复垦开发整理数量、质量的基础上，加强生态效益研究。要不断加强信息化建设，为土地复垦开发整理提供先进的技术手段。要结合廉政建设、治理商业贿赂、财务管理、档案管理工作要求，不断健全和完善各项制度，促进项目立项、实施和验收等各个环节的管理更加科学、合理。鼓励各地不断探索和尝试土地复垦开发整理项目运作的新机制，在符合法律法规的前提下，积极推进土地复垦开发整理产业化、市场化，通过建立资金预投入机制以及投资渠道多元化等手段，逐步建立耕地占补平衡指标储备机制、有偿转让机制、数量质量折算机制。

　　三、加强土地复垦开发整理的项目建设

　　（一）严格按规范操作。要按照“公平、公正、公开”的要求，严格执行项目法人制、公告制、招投标制、合同制、监理制、审计制等各项管理制度，切实提高土地复垦开发整理项目实施的透明度，保证项目实施的阳光操作。项目承担单位（项目法人）应为各级国土资源管理部门所属的具有土地开发整理职能的专门机构。项目工程开工前应在项目区公开立牌，发布项目基本情况公告，接受群众和社会监督。投资总额在50万元以上的土地复垦开发整理项目必须实行公开招投标，招标人为项目承担单位。投标单位必须有相应的建设工程（如基础工程、水利、土建、道路、市政等）三级以上施工资质。施工招标须有不少于三家单位投标。投资总额在50万元以下（含50万元）的土地复垦开发整理项目，可以公开招投标，也可以由各县（市）国土、财政部门商定后采取议标办法，核定项目包干总额后包干给项目所在乡镇实施。

　　（二）加强监督管理。在土地复垦开发整理项目立项过程中，各县（市）要认真对照有关规定和标准从严把关，要在全面、深入进行调查踏勘并充分听取项目所在地政府和群众意见的基础上，组织各方面技术专家对项目可行性研究报告、规划方案和预算等进行深入论证，确保项目规划方案科学、合理、可行。项目实施过程中，各县（市）要组织相关部门定期或不定期地对项目实施情况，重点对各项制度执行情况、规划设计和预算执行情况、项目进度、工程质量等进行检查，确保对项目实施过程的全程监管。省以上重点土地开发整理项目实施过程中，县（市）国土资源和财政部门应在每月5日前，将上个月的项目进展、规划设计和预算执行情况、资金管理使用情况报市国土资源和财政部门。项目竣工后应及时搞好项目竣工验收，各县（市）要及时组织项目决算和审计，并组织相关部门开展项目自验，及时整改发现的问题。

　　（三）注重后期管护。项目竣工后，项目承担单位应及时对项目实施所形成的新增耕地、农田水利设施、田间道路、林带、输变电线等，制订具体的移交管护方案。项目验收后，项目承担单位应及时向项目所在乡镇办理项目移交手续，并签订项目后期管理责任书。承接方应制定项目成果管护制度，落实管护经费，明确管护责任和措施，并由国土资源部门及时进行地籍变更。要注意提高项目区耕地特别是新增耕地的肥力，加强各种配套设施的维护保养。

　　四、加强土地复垦开发整理资金管理

　　（一）加强项目预算控制。各县（市）在预算编制过程中，应对项目区进行认真详细的勘测，严格按初步设计准确核定工程量，确保项目预算的真实性和准确性。项目预算应严格控制建设成本，减少资金损失和浪费，提高资金的投资效益。在项目初步设计和预算编制过程中，禁止通过虚报数据、老账新算等手段弄虚作假、套取项目资金。项目建设任务下达后，各地必须严格按经批准的项目预算，抓好预算的执行和控制工作。项目招投标前，应编制详细的施工设计，招投标结束后，项目初步设计和预算原则上不得调整。如确需调整设计的，必须一并调整预算并按规定程序报批，还要对有关施工合同进行相应调整，或签订补充合同。项目资金必须严格按照经批准的项目计划和支出预算，合理安排使用，不得擅自变更项目建设地点、规模、标准和内容，不得扩大支出范围，不得用于与项目无关的其他支出。

　　（二）加强资金拨付管理。各地应根据项目工程建设需要，将耕地占补平衡资金、省以上重点土地开发整理项目资金和省返还的新增建设用地土地有偿使用费等应该用于土地复垦开发整理的资金进行统一归口管理，一律列入财政支农资金专户管理。要按照项目合同和工程施工的实际情况，及时、足额拨付项目资金，防止因资金拨付不及时影响项目实施。项目资金的开支范围包括前期工作费、工程施工费、设备购置费、竣工验收费、业主管理费和不可预见费，所有费用应严格按规定用途和规定比例使用，实行县级财政报帐制，不得下放至乡级财政管理。项目资金要按照“先审核，后拨付”的原则，由项目法人单位根据项目实施进度提出用款计划，并附工程监理单位签署的合格意见等凭据，经县级国土资源主管部门审核后，向县级财政部门申请资金，其中工程施工费应由县级财政直接拨付施工单位。实行政府采购和国库集中支付的项目，应当根据政府采购和国库集中支付的有关规定办理资金支付。

　　（三）加强资金使用监督。土地复垦开发整理项目资金必须纳入财政支农资金专户储存、专账管理、分项目单独核算、专款专用，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。如因项目数量较多、难以按项目专户储存的，必须建立专账并分项目单独核算。县级财政部门支付资金后，财政、审计等部门要对资金使用情况加强跟踪监管。省以上重点土地开发整理项目实行跟踪审计制度，各县（市）审计部门应全程参与项目实施管理，县（市）国土资源、财政和审计部门应按月将省以上重点土地开发整理项目实施和资金检查情况向县（市）政府和市国土资源、财政和审计部门报告。市国土资源、财政和审计部门要制订有关资金管理办法，进一步规范土地复垦开发整理资金管理。

　　五、加强组织领导和工作考核

　　（一）加强组织领导。土地复垦开发整理工作涉及国土、财政、审计、农业、水利、环保、交通、建设、海洋渔业等多个部门和项目所在乡镇的党委、政府，需要进行大量的协调工作。各地要建立由政府领导牵头、多部门参与的组织领导机构和协调机制，明确职责分工，形成工作合力。国土资源部门主要负责土地复垦开发整理项目的立项申报、组织实施、质量监督和竣工验收等工作；财政部门主要负责项目预算的审查和下达、资金的及时足额拨付、竣工决算的审查以及资金监督管理等工作；审计部门主要负责做好项目审计工作；项目所在乡镇党委、政府要充分发挥基层干部和群众的积极性，负责做好宣传解释和问题协调工作；各级纪检、监察部门要加强对土地复垦开发整理项目实施和资金使用情况的效能监察。其他各相关部门要在自身职能范围内主动服务，共同做好土地复垦开发整理工作。同时，各地要加大宣传力度，争取广大群众对土地复垦开发整理工作的支持和配合。

　　（二）明确奖惩措施。一是耕地占补平衡和城乡建设用地挂钩考核。连续两年实现耕地先补后占，耕地占补平衡项目库和城乡建设用地挂钩项目库验收通过率达到100%，且如期足额归还挂钩周转指标的县（市），由市政府对相关单位和个人进行表彰奖励。年度耕地占补平衡不能自行解决，或挂钩周转指标不能如期足额归还，以及耕地占补平衡项目库验收通过率连续两年达不到90%的县（市），在安排下一年度新增建设用地指标时，按比例相应扣减农用地转用计划。二是市区耕地占补平衡指标调剂任务考核。有市区耕地占补平衡指标调剂任务的县（市），如数如期完成调剂任务的，由市政府从已集中县（市）新增建设用地有偿使用费结余中安排资金予以奖励。三是省以上重点土地开发整理项目考核。积极申报省以上重点土地开发整理项目，年度新批准项目资金总投资达到2000万元的，以及项目实施组织有力，进展快、质量好，综合效益突出的，在项目通过验收后，由市政府予以表彰奖励，并在使用新增建设用地土地有偿使用费安排重点土地开发整理项目时予以倾斜。在省以上重点土地开发整理项目申报和实施过程中弄虚作假、套取项目资金的，以及规划设计和预算执行不严，导致项目不能实施和不能通过验收，或者项目实施和资金管理中出现严重问题的，除责令纠正并追究相关责任人的责任外，还将取消项目所在地区三年内申报省以上重点土地开发整理项目的资格。

　　（三）完善考核机制。土地复垦开发整理工作是耕地保护目标责任考核的重要内容。市政府将于每年4季度组织由市监察、国土资源、财政等部门组成的考核组，对各县（市）土地复垦开发整理工作，包括组织领导、机构队伍、项目申报、项目进度、规划设计和预算执行、资金管理、竣工验收、占补平衡以及城乡建设用地挂钩等情况进行综合考核,并在此基础上进行奖惩。

 

二○○七年七月三日