通委发〔2004〕4号 

各县（市）区委、人民政府，市委各部委办局，市各委办局，市各人民团体，市各直属单位：
　　2004年是全面贯彻党的十六大和十六届三中全会精神的重要一年，也是我市实施改革大决战的关键一年。市经济体制改革委员会办公室根据全市经济工作会议对全年工作的总体部署，拟订了《2004年全市体制改革工作意见》。经研究同意，现予批转，请各地、各部门结合实际认真贯彻执行。

2004年全市体制改革工作意见
（市经济体制改革委员会办公室  2004年2月24日）

　　近几年来，我市认真贯彻中央关于社会主义市场经济体制改革的一系列文件精神和省委、省政府的工作部署，按照市委、市政府关于强攻改革的要求，坚忍不拔地推进各项改革，不仅在国有企业改革攻坚、所有制结构调整优化等方面取得很大突破，而且在社会事业、行政管理体制等领域进行了积极有效的探索，为推动南通经济社会的跨越发展提供了良好的体制条件。同时，我们必须清醒地看到，我市所有制结构还不尽合理，企业的活力和竞争力还不够强，行政效率和服务水平还有待提高，城乡发展中的一些体制性障碍尚未完全突破。

　　以党的十六届三中全会作出《关于完善社会市场经济体制若干问题的决定》为标志，我国市场化改革进入了一个新的阶段。我市作为改革相对领先的地区，面对开创跨越发展新局面、争当全省江北“两个率先”排头兵的重任，必须根据党的十六届三中全会精神，进一步解放思想、与时俱进，认清国内外发展的新形势和日益激烈的区域竞争态势，抓住深化改革的历史机遇，按照“五个统筹”和“五个坚持”的要求，全力增强体制创新第一动力，力求在全省率先完成国有经济布局的战略性调整任务，率先实现社会事业的市场化转型，率先成为江苏民营经济最发达的地区，率先完善适应市场经济要求的政府职能，为加快富民强市步伐，开创南通跨越发展的新局面、争当全省江北“两个率先”排头兵提供强有力的体制保障。

　　2004年是全面贯彻党的十六大和十六届三中全会精神的重要一年，也是我市实施改革大决战的关键一年。我们一定要继续坚持“强攻改革”的方针，全方位、大力度加快体制改革进程，推动市场化改革向深度拓展，力求继续保持南通改革在全省领先的优势。为此，现对2004年全市的体制改革工作提出如下意见：

　　一、总体要求

　　以全面贯彻落实党的十六届三中全会决定为契机，按照完善社会主义市场经济体制的要求和南通改革在全省实现“四个率先”的目标定位，突出重点，猛攻难点，拓宽领域，创新方式，继续保持和增创体制改革的先发优势，全面完成国有企业改革任务，放手发展非公有制经济，加速推进社会事业改革，大力推进财政管理体制和投融资体制改革，全力创新行政管理体制，力求在完善所有制结构、调整国有经济布局、增强社会事业发展活力、构建新型投融资体制、提升行政体制竞争力等方面取得根本性突破，在更大程度上解放社会生产力，为全市经济社会的跨越发展增创更为强劲的体制动力。

　　二、指导原则

　　——必须坚持奋力率先。坚持以解放思想为先导，不等待、不犹豫、不争论，抢抓机遇，大胆探索，求真务实，大力突破各种不合时宜的规定和制约跨越发展的体制障碍。在改革实践中，尊重和保护群众的首创精神，大力支持基层的创造性实践，坚持以率先的理念、率先的目标、率先的措施推进各项改革。

　　——必须坚持统筹协调。在改革中注重妥善处理好不同群体、不同主体之间的利益关系，坚持阳光操作，切实维护职工群众和弱势群体的合法权益；注重将改革的总体目标和阶段性目标结合起来，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，正确处理好改革、发展和社会稳定的关系；注重通过改革使行政运作方式与经济基础相适应，促进城乡经济社会协调发展。

　　——必须坚持提升层次。把握深度市场化的改革走势，着眼于保护和发展社会先进生产力，围绕跨越发展推进改革。加强改革的依法推进和规范运作，进一步提高改革的开放度、公正性，不失时机地在重点领域、重点环节取得突破，提高改革的综合效益。

　　三、主要任务

　　（一）以放手发展非公有制经济为突破口，进一步完善所有制结构。
　　以争创江苏民营经济第一大市为目标，推动民营经济发展再进位。全面贯彻落实通委发〔2004〕3号文件精神，掀起全民创业热潮，着力构筑民营经济的总量比势、规模优势和产业集群优势，努力实现“民营经济增加值在地区生产总值中的比重提升到40%以上，增长速度在全省领先，经济总量在全省的位次前移”的年度目标。要放宽市场准入，向民间资本全面开放法律法规没有禁入的投资领域和行业。以国有经济布局调整为契机，支持民营企业参与国有企业改革，支持民营企业通过产权转让、兼并重组和上市融资等方式，迅速扩张规模和市场份额。支持民间资本进入基础设施、公用事业、社会事业及其他领域。鼓励机关和企事业单位人员带头创业，支持各类人才自主创业，积极扶持下岗失业人员二次创业，最充分地激活本地民资，最广泛地吸纳市外资本。把培育专业园区和区域性专业市场作为催生民营企业的“孵化器”，通过产业和市场的互动，带动民营经济加快发展。大力扶持发展龙头企业，培植一批有品牌、上规模、上层次民营企业集团军。

　　适应入世后经济国际化进程加快的新形势，进一步扩大对外开放。抓住国际资本和产业向长江三角洲转移的重大机遇，向国际资本要生产力，继续实现利用外资“撑杆跳”，并把引进资金、项目、技术、管理与人才本土化、自主技术创新紧密结合起来，提高利用外资的质量。整合各类园区，提高产业集中度，努力形成园区经济的特色和优势。引导外资投向农业、高新技术产业及基础设施领域，重点向沿江产业集聚。继续实施市场多元化战略，优化出口商品结构，最大限度的降低出口退税机制调整对我市出口的影响。积极实施“走出去”战略，大力发展技术贸易和服务贸易，支持有条件的企业拓展境外投资，从事工程承包和劳务输出。
创新服务体系，加大财政、金融等方面对非公有制经济发展的扶持力度。大力拓展地方金融运作空间，加强中小企业信用担保体系建设。根据所有制结构变动的实际，完善对民营经济的统计监控方式，完善对开放型经济的服务和监管职能，不断提高贸易和投资的自由、便利程度。加快建立以法律咨询、技术支持、产权交易、市场开拓、人才培训、信息服务为主要内容的社会化服务体系。保护公平竞争，改革现行的行政性收费体制和机制，坚决取缔不符合国家法规的收费项目，大力整治乱收费、乱罚款、乱摊派。

　　（二）以“大而盈、大而亏、大而难”企业改革决胜为重点，推动国有经济布局战略性调整。

　　推动国有企业改革攻坚扫尾。加快“大而盈、大而亏、大而难”企业改革进程，确保上半年改制到位。坚持开放式、增量式改革，吸引外资、民资特别是战略投资者参与国有企业改革。对规模较大、总资产较多的企业，引进增量资本、增加投入、扩大产能、积极做强做大；积极吸引国际跨国公司、市外大企业来我市投资发展。进一步规范改制行为，严格把握好清产核资、财务审计、资产评估、产权交易、定价管理、转让价款管理等重点环节。坚持把理顺职工劳动关系作为深化改革的重要环节来抓，妥善解决职工的后顾之忧。坚持把企业改革与推动结构调整和产业发展结合起来，大力推进跨地区、跨行业、跨所有制的资产重组，立足于通过国有企业的产权重组实施大项目、做强主导产业、培育大集团。

　　深化国有资产管理体制改革和企业管理体制改革。适应国有经济布局调整的情况，按照“公共管理职能和出资人职能分开，建立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的思路，整合现有国有资本营运机构，完善国有资产管理体制。完善公司制企业的法人治理结构，规范“新三会”和经营管理者的权责和行为。把党管干部的原则和市场化选聘企业经营管理者机制有机结合起来，建立适应现代企业制度要求的企业领导人聘任制度。完善国有资本预决算制度和有效的经营者激励与约束机制。把握国有经济布局调整的进程，积极探索对改制企业的新型管理方式，推进市区企业管理体制调整和企业属地管理。

　　加快基础设施和社会公用事业产权多元化进程。引入市场竞争机制，推动民资、外资大面积参与市政设施、交通、港口、文体场馆的投资、建设、运营，重点在经营性项目建设以及城市供气、供水、绿化、公共交通等方面大力推进产权重组，加速实现城市经营性基础设施和社会公用事业的产权多元化。

　　（三）以公益型事业单位改革为着力点，全面深化社会事业改革。
　　以社会化、多元化、市场化为取向，全面推进社会事业单位改革。按照理顺、调整、创新、发展的思路，推进公益型事业单位分类改革。对现有公益型事业单位重新定位，依据其提供公共产品和公共服务的功能，将现有公益型事业单位划分为纯公益型事业单位、准公益型事业单位和非公益型事业单位，采取不同形式有步骤地进行改革。围绕理顺体制，调整布局，优化资源配置，创新运行机制，理顺规范一批，合并重组一批，改制转企一批，撤并注销一批。实施产权制度改革的单位以资产出售改制为主要形式，并通过公开竞价方式处置资产；对各部门举办的职能重复的单位要优化重组，归集合并；对公益服务和经营职能已实际消亡的事业单位予以撤销；对仍需由财政供给的公益型、准公益型事业单位，要改革经费供给方式。积极推进公益型事业单位投资主体多元化，凡是能市场化运营、社会化投资的，都要充分放开，鼓励社会资本进入。选择部分城市医院进行产权制度改革试点，选择部分学校进行高中段合作办学。全面深化公益型事业单位人事、用工、分配等各项内部改革。

　　促进文化、报纸、广播、电视等事业产业化发展。文化事业要按照适应社会主义市场经济发展的要求，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。转变文化行政管理部门的职能，促进文化事业和文化产业的协调发展。加快文化市场建设，完善社会资本进入文化事业和文化产业的政策措施，增强我市文化产业的整体实力和竞争力。报社和广电部门要分别以组建报业集团和广电有线网络重组为契机，深化完善产权制度改革，配套推进各项内部改革。

　　深化科技、教育、卫生、医疗体制改革。加快全市科技创新体系建设，促进全社会科技资源的高效配置和综合集成。提高科技创新能力，建立多元化的科技风险投资机制，形成以企业为主的技术创新和科技投资体系。构建具有南通特色的现代国民教育体系和终身教育体系，全面推进素质教育，增强国民的就业、创新和创业能力，变人口压力为人力资源优势。推进教育创新，巩固南通基础教育在全国的领先地位，完善规范多渠道筹措教育经费的投入机制，政府在继续承担九年义务教育主体责任的基础上，努力吸引民资和外资进入教育领域。推行管办分离，强化政府公共卫生管理职能，建立高效、快速、安全的疾病预防控制体系、公共卫生突发事件的应急体系和疾病信息网络体系，加快社区卫生服务体系建设和新型农村合作医疗制度建设。

　　（四）以投资体制改革为主要环节，努力形成新型投融资格局。
　　进一步开放投资领域。突破部门、行业和所有制界限，进一步放开投资领域和行业，重点在经营性基础设施和社会公用事业领域的产权多元化上取得突破。积极培育新型投资运营主体，探索采用bot、tot等投融资方式，以此带动这些领域的市场化、社会化和产业化进程。
确立企业的投融资主体地位。进一步简化投资项目审批程序，扩大企业投资决策权限，除了法律、法规明确规定的审批外，在我市权限范围内，对企业不使用政府资金的投资项目均改为登记备案制，由投资主体自主自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。推动和支持企业实施资本经营，支持重点骨干企业通过上市、发行债券等多种形式直接融资，实现跨越式发展。进一步整合上市资源，充实上市后备企业库，推动有条件的企业多渠道进入资本市场。全市力争有1-2家企业发股上市。

　　规范政府的投资行为。政府逐步退出市场能解决的投资领域，不再对经营性基础设施追加投入。积极推行项目法人责任制和政府投资项目“代建制”，实行投资、建设、管理、营运四分开。对重大政府投资项目实行项目公示制度，建立投资责任追究制度。提升经营城市的层次和水平，继续将公用事业、综合开发、冠名权转让、新区核心商务区等项目推向国内外招商，结合市级国有资产管理体制改革，构建坚实的投融资平台，在产业投入和城市建设上尽快形成政府引导、社会参与、市场运作的投融资格局。

　　（五）以富裕农民为目标，加大深化农村改革力度。
　　农村体制改革关系重大、影响深远。要以突破城乡二元体制障碍、富裕农民为目标，促进土地合理流转、深化税费改革、强化对农业产业化服务和改善农村富余劳动力就业环境为重点，大力深化农村各项改革。

　　推动农业产业化经营。支持农民按照自愿、民主原则大力发展多种方式的专业合作经济组织，大力培育扶持农业龙头企业，探索农村社区股份制。要积极吸引民间资本、工商资本和外商资本开发农业，加强技术培训、科技创新，围绕开拓市场积极发展农村专业合作组织和行业协会，壮大中介服务和农村经纪人队伍。进一步扩大龙头企业规模，提高层次，发展农业产业化经营。推进项目农业建设新突破，做大做强现代农业园区和产业化龙头企业。

　　深化农村税费改革。按照中央和省统一部署，进一步深化农村税费改革。认真落实税费改革的各项政策，创造条件、实行农业税市县补贴、乡村代交。规范“一事一议”程序，实行上限控制，严禁平调挪用。根据建立现代税制和公共财政的要求，取消不应当由农民负担的各种收费。

　　完善农村土地制度。坚持农村基本经营制度，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。实行最严格的耕地保护制度，切实维护好基本农田。按照“依法、自愿、有偿”的原则，规范农村土地承包经营权流转机制，积极探索“土地入股”，大力发展适度规模经营，为大资本、大项目的进入创造条件。积极探索与土地产权制度相适应的征地的安置补偿办法和收益分配机制，加快推行被征地农民基本生活保障制度。

　　创造农村富裕劳动力转移就业的良好环境。逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业制度。按照“城乡统筹、面向全国，拓展海外”的思路，借助我市建筑业、纺织业、五金工具业比较发达的优势，以特色产业板块和专业市场为载体，积极拓展农村劳动力就业渠道和就业空间。把农业产业化、农村工业化与农村城镇化有机结合起来，促进农村劳动力向非农产业转移。深化户籍制度改革，完善流动人口管理，积极创造条件，鼓励和扶持一部分农民较快地成为城镇的主要就业人员，劳务输出的重要力量和创业发展的新股东。

　　（六）以转变政府职能为核心，全力创新行政管理体制。
　　以建立服务型政府为抓手，强势推进行政体制创新，切实改进行政管理方式，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，力求确立我市行政体制在省内领先的地位。

　　积极贯彻实施《行政许可法》，加大行政审批制度改革的力度。进一步削减行政审批项目，按照“审批事项全省最少、审批环节全省最简、审批效率全省最高”的目标继续实施行政审批事项集中清理，搞好与国家、省清理工作的衔接，全力创新行政审批方式，以推广和完善“并联审批制”和“告知承诺制” 为重点，优化运行机制，提高服务水平，构筑办事热情、简便、快速、高效的服务机制。进一步规范政府与企业的关系，建立完善重点大户挂牌保护制度和为投资者排忧解难的快速落实机制，努力营造更为宽松的企业经营环境。

　　创新行政运行机制。大力推行政务公开，建立政府政策性公示制度，推行政务信息定期公开发布、公开查询制度。公开决策程序，务求决策的科学化、民主化和规范化。加快电子政府建设，积极构筑新的政务平台。强化政府目标管理制度，完善考核办法，加大奖惩力度。坚持依法行政。全面推进行政执法责任制，加快完善城市管理综合执法体制，积极推进农业管理领域综合执法试点。建立健全行政管理公示制、评议考核制和错案责任追究制，加大行政执法监督力度，在相关执法部门、  （下转第18页）（上接第6页）  窗口部门推行“一次申告投诉查实下岗制”，力求行政执法的透明性、公正性和严肃性。建立程序严密、制约有效的权力运行、监督机制。着力健全机关效能建设的督促体系，实行领导干部引咎辞职、责令辞职制，以刚性的责任追究推进机关效能的提高。

　　建立健全公共财政体制。按照事权、财权一致的原则，积极推进市区财政税收体制改革。继续深化部门预算、政府采购等制度改革。巩固政府机关“三清”成果，所有部门均要与所办实体脱钩。清理和规范行政性收费、行政处罚等行为，从根本上解决规费参与分配等问题，创造条件，实行机关统一福利。

　　加强中介服务组织建设。整顿规范现有行业中介服务机构。按照“自愿、平等”的原则和“一市一业一会”的思路，重点在覆盖面广、行业规模大的特色行业、主导行业、成长性行业抓紧建立和培育一批熟悉并自觉遵守国际惯例和市场运作规范、具有较强自我约束力和自我调控力的新型行业协会，抓紧发展一批独立公正、精通业务、规范运作的专业化中介服务组织。
把扩大就业和完善社会保障制度纳入政府工作的优先位置。按照劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针，制定完善就业政策体系，完善就业服务体系。注重发展劳动密集型产业，大力扶持中小企业，积极采取灵活多样的方式实现就业。按照“广泛覆盖、适当标准、基本保障和补充保障相结合”的要求，加快健全和完善与本地经济发展水平相适应的社会保障体系。继续巩固“两个确保”，完善“三条保障线”的衔接。全市养老、失业保险实行全覆盖，医疗保险覆盖面达到90%。实行市区社会保险统筹，提高社会保障支撑能力。改革市区社会保险征缴方式，实行“五险合一”。稳步推进农村养老和最低生活保障，建立新型农村合作医疗制度，各县（市）区覆盖率达到70%以上，试点县（市）要达到80%以上。加强社会救助体系建设，不断提高社会综合保障水平。