通政办发〔2004〕122号

各县（市）、区人民政府，市各委、办、局，市各有关单位：

　　市体改办、水利局、财政局《关于我市水利工程管理体制改革工作的实施意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

二○○四年九月二十三日

关于我市水利工程管理体制
改革工作的实施意见

（市体改办 水利局 财政局 二○○四年九月）

　　近年来，我市兴建了一大批水利工程，为全市经济和社会发展提供了安全保障。但是，水利工程管理中存在的问题也日趋突出，影响了工程的安全运行和效益的充分发挥。根据省政府办公厅转发省体改办、省水利厅、省财政厅《关于我省水利工程管理体制改革工作实施意见的通知》（苏政办发〔2003〕3号）和《市政府关于市属社会公益型事业单位改革的实施意见》（通政发〔2004〕50号）精神，结合我市实际，现就我市水利工程管理体制改革提出如下实施意见。

　　一、改革的目标和原则

　　（一）改革的目标

　　经过3到5年时间的努力，初步建立符合社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，达到体制理顺、机制搞活、机构合理、人员精干、服务优质、环境优美、运行高效的目标。

　　（二）改革的原则

　　既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益；既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理；既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制；既要从实际出发，大胆探索，勇于创新，又要充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行；既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。

　　二、改革的主要内容

　　（一）明确权责，规范管理

　　1．水利工程实行统一管理与分级管理相结合。流域性河道、江海堤防，实施统一管理与分级管理相结合，市具体负责对其管理范围内建设项目占用堤防、岸线、水域进行审批或审核上报，检查监督工程管理状况；按照属地管理原则，由县（市）、区水行政主管部门分段实施具体管理。

　　2．合理设置管理机构。各地应根据辖区内水利工程实际状况，按照有利于统一管理和精简高效的原则，建立健全科学合理的管理机构。积极探索多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化、市场化管理。

　　3．明确管理责任。各级人民政府应依法保障本行政区域内水利工程的安全，限期消除险情。水行政主管部门对辖区内各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。水利工程管理单位具体负责水利工程的管理、运行、保护和维护，保证工程安全和发挥效益。

　　4．完善责任追究制度。水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，依法追究水管单位、水行政主管部门和当地政府负责人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全事故的，依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。

　　（二）划分水管单位类别和性质，严格定岗定编

　　1．划分水管单位类别和性质。根据我市水利工程管理单位承担的任务，将现有水管单位分为三类： 第一类指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，定性为事业单位。第二类指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。第三类指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。水管单位的具体性质由机构编制部门会同有关部门确定。

　　2．严格定岗定编。事业性质的水管单位，其编制由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门核定。实行管养分离后的维修养护人员以及准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。各水管单位参照水利部、财政部联合制定的《水利工程管理单位定岗标准》，在批准的编制总额内合理定岗，鼓励一人多岗，一岗多能。

　　（三）积极推行管养分离

　　实行水利工程的管理与维修养护分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。推行管养分离一般可分三步走：第一步，在水管单位内部实行管理与维修养护机构、人员、经费分离。第二步，将维修养护部门与水管单位分离，但仍以承担原单位的养护任务为主。第三步，将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业，使水利工程维修养护走上社会化、市场化和专业化的道路。市直水管单位及有条件的地区或水管单位也可以一步到位，彻底分离。 为确保水利工程管养分离的顺利实施，各级财政应保证经核定的水利工程维修养护资金足额到位。各级政府和水行政主管部门以及有关部门应当努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场秩序。

　　（四）规范财政支付范围和方式，严格资金管理

　　1．根据水管单位的类别和性质，采取不同的财政补助政策和拨款方式。纯公益性水管单位，在严格水管单位人员编制管理的基础上，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费及工程日常运行维修养护等基本支出由同级财政负担。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划主管部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常运行、维修养护等项支出由同级财政负担，更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常运行维修养护经费由水管单位下属的企业负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由计划部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。水利工程日常维修养护经费数额，由财政部门会同同级水行政主管部门参照水利部、财政部联合制定的《水利工程维修养护定额标准》确定。

　　2．积极筹集水利工程维修养护岁修资金。各级政府要增加对水利工程管理的投入，适当调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金，以保障水利工程管理体制改革的顺利实施。各级水利工程维修养护岁修资金来源为：各级财政预算资金；水利建设基金的20%～30%；防洪保安资金的10%～20%。流域性水利工程维修养护岁修资金省给予一定补助；市级维修养护岁修资金主要用于市属水利工程的维修养护及流域性水利工程维修养护资金配套补助；县（市）区级维修养护岁修资金主要用于县（市）区属水利工程的维修养护及流域性水利工程维修养护资金配套。

　　3．改革财政拨款方式。在严格水管单位人员编制管理和科学制定维修养护定额标准的基础上，要积极有序地对财政拨款方式加以改革，逐步将现行的按水管单位人员编制数拨款，转变为按水管单位人员机构经费和工程维修养护定额拨款。

　　4．严格资金管理。所有水利行政事业性收费均实行"收支两条线"管理。要逐步理顺收费管理渠道，按照有关规定收足用好行政事业性规费。各地要严格按照省有关文件规定，建立健全水费收支管理财务规章制度，切实加强水费征收、使用的监督管理。准公益性水管单位必须按财政部颁发的《水管单位财务会计制度》规定提取工程折旧。要加强对防汛抗旱经费、工程维修养护经费、更新改造经费及准公益性水管单位提取的工程折旧资金的管理，做到专款专用，严禁挪作他用。各有关部门要加强对水利工程管理经费的落实情况、水管单位各项资金使用情况的审计和监督检查。

　　（五）深化水管单位内部改革，加强水利工程管理

　　1．深化事业性质的水管单位人事、劳动、分配等相关制度改革。要按照精简高效的原则，科学设置管理机构，严格控制人员编制，在按需设岗的基础上，全面实行人员聘用制度，按岗聘人，职工竞争上岗，并建立严格的目标责任制度；水管单位负责人由主管部门通过竞争方式选任，定期考评，实行优胜劣汰。事业性质的水管单位仍执行国家统一的事业单位工资制度，同时鼓励在国家政策指导下，探索符合市场经济规则、灵活多样的分配机制，把职工收入与工作责任和绩效相挂钩，实行档案工资与实际收入相分离的分配制度，使内部分配向生产一线、关键岗位、优秀人才和有突出贡献的人员倾斜。

　　2．规范水管单位的经营活动，严格资产管理。由财政全额拨款的纯公益性水管单位不得从事经营性活动。准公益性水管单位要将事业管理与企业经营分开，在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益性职能部门和承担供水等与水利工程有关的多种经营职能部门进行严格划分，做到事企分开，将经营部门转制为水管单位下属企业。事业性质的准公益性水管单位在核定的财政资金到位的情况下，不得兴办与水利工程无关的多种经营项目，已经兴办的要限期脱钩。加强国有水利资产管理，明确国有资产出资人代表。对定性为企业的水管单位现有存量经营资产，由政府授权管理和运营，承担国有资产的保值增值责任。

　　3．强化水利工程目标管理。全面推行水利工程目标管理，严格按照考核标准，加强水利工程目标管理考核评定工作，规范管理工作，提高管理水平，确保工程完好。

　　（六）建立合理的水价形成机制，强化计收管理

　　1．逐步理顺水价。水利工程供水水费为经营性收费，按照"补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担"的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水生产成本费用的原则核定，不计利润和税金；非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用、依法计税和计提合理利润的基础上确定。根据水资源有偿使用要求，逐步提高水资源费征收标准。水价要逐步理顺，分步到位，并根据水资源状况、供水成本以及市场供求变化适时调整。水价实行政府定价，按《江苏省定价目录》规定执行。待《江苏省水利工程供水价格管理办法》出台后，尽快出台《南通市水利工程供水价格管理办法》。各县（市）、区要按照经营性收费管理的要求，制定相关实施意见。

　　2．理顺供水体制，建立健全供（排）水管理机构。（南通市供排水管理处，2004年6月已经南通市编委批准并挂牌）

　　3．强化计收管理。水利工程水费逐步实行计量收费。农业供水尚未实行计量收费的，要改进计量设施和方法，逐步推行计量收费。积极培育农村用水户合作组织。非农业用水必须安装计量设施，无计量设施的要限期安装。改进水费收费办法，减少收费环节，逐步实行水费自收，提高缴费率。收取农业水费时，要实行水价公示制度，接受民主监督，规范收费行为。严格禁止乡村两级在代收水费中任意加码和截留。实行计划用水、节约用水，用水户超定额用水实行累进加价。供水单位（供水经营者）与用水户要通过签订供用水合同，规范双方的责任和权利。要充分发挥用水户的监督作用，促进供水降低供水成本。

　　（七）妥善安置分流人员，落实社会保障政策

　　1．水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业渠道，妥善安置分流人员。支持和鼓励分流人员大力开展多种经营，特别是与水利工程相关的旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有行业自身优势的项目。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源进行生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营项目的基础上，要把经营性项目的剥离与安置分流人员结合起来。市属事业性质的水管单位和企业性质的水管单位人员的分流安置分别按照《市政府关于市属行政管理型事业单位改革的实施意见》（通政发〔2002〕93号）文和《市政府关于市属生产经营型事业单位改制转企工作的实施意见》（通政办发〔2002〕94号文）的有关规定执行，其它地区人员按相关政策执行。在分流人员的安置过程中，各级政府和水行政主管部门、财政、劳动、人事部门要做好统筹安排和协调工作。

　　2．实社会保障政策。各类水管单位应按照有关法律、法规和政策参加所在地的基本养老医疗、失业、工伤、生育等社会保险。

　　（八）税收扶持政策

　　实行管养分离后从水管单位中分离出来的维修养护企业，以及为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，符合规定条件的，可享受相关税收优惠政策。

　　（九）积极推进水利工程产权制度改革

　　水管单位拥有土地、林木、水面等自然资源，以及工程设备、房屋等固定资产。要按照立足自身、发挥优势、深入挖掘、广培财力的思路，通过规范的产权制度改革，下大气力将这些资源、资产优势转化为经济优势。对兴利项目，可采取多种改革形式。其中，水利工程供水、旅游等项目可组建股份公司；土地、林木、水面、房产、设备可由个人或集体租赁经营；部分资源或资产在一定期限内的使用权可公开有偿出让。对相近或同一流域的水利工程，应积极鼓励其在供水、旅游等项目上，实行多种形式的联合经营，以发挥规模效益。改革小型农村水利工程管理体制。小型农村水利工程要按照落实管理主体、明确管理责任、提高管理效益的总体目标要求，明晰所有权，搞活经营权，探索建立多种形式的农村用水合作组织，推行竞价承包、竞价租赁、竞价拍卖等灵活多样的经营方式和运行机制。要加强改制回收资金的管理，专款用于发展农村水利，实行滚动发展。完善管理措施，强化服务功能，加强改制后的行业管理。

　　（十）加强水利工程的环境与安全管理

　　1．加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护"三同时"制度。水管单位要做好水利工程管理范围内防护林（草）建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境。

　　2．依法确权划界。依法确认水利工程管理范围用地权属，是保障水利工程正常运行和防洪安全，规范水利工程管理工作的重要前提和基础。各县（市）、区政府要加强对水利工程确权划界工作的领导，成立由国土、水利等部门组成的专门班子，按照水利工程确权划界工作的要求，对全市范围内的水利工程确权划界情况进行全面清查，尽快完成水利工程用地的确权划界工作，明确水利工程的土地权属和管理保护范围。对符合有关法律法规或文件规定，但尚未确权发证的要抓紧完成确权发证工作。江海堤防、一二级河道以及大中型闸、站等工程的地籍调查、确权划界和登记发证工作要在2004年下半年结束，其余工程的确权划界工作要在2005年上半年全部完成。

　　3．强化安全管理。水管单位要强化安全意识，严格规范操作，并加强对水利工程的安全保卫工作，确保安全运行。利用水利工程管理和保护区内的水土资源开展的旅游等经营项目，要在确保水利工程安全的前提下进行。水利工程原则上不得作为主要交通通道; 江海堤防堤顶确需兼做公路的，需经科学论证和有关主管部门批准，并采取相应的安全维护措施；未经批准，已作为主要交通通道的，对堤防要限制交通流量。
　
　　（十一）完善新建水利工程管理体制

　　进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。新建水利工程要实行建设与管理的有机结合，在编制可研报告时要制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和管理运行经费来源，对没有管理方案的可研报告不予审批。在工程建设过程中，管理设施与主体工程要同步实施。工程竣工前，要完成确权划界工作。

　　（十二）加快政策法规建设，严格依法管理

　　加快制定和完善水利工程管理的有关政策法规，为水利工程管理体制的改革提供保障。各级水行政主管部门和水利工程管理单位要严格执行各项水法律、法规，坚持依法行政，依法管理，加大执法力度，做到有法必依、执法必严、违法必究。依法维持水事秩序，维护水利工程的安全。

　　三、加强组织领导，积极稳妥地推进改革

　　（一）加强领导，建立机构。市政府建立全市水利工程管理体制改革领导小组，负责全市水管体制改革工作。领导小组由市政府分管领导任组长，市水利、体改、财政、编办等部门负责人参加。市水行政主管部门成立相应的工作组，负责日常工作。市各相关部门要坚持按照各自的职责分工，确保各项措施到位，保障水管体制改革的顺利进行。各县（市）、区人民政府要切实加强对水利工程管理体制改革工作的领导，成立相应组织机构，依据本实施意见，结合本地实际，制定具体的实施方案，并认真组织实施。

　　（二）认真学习，大力宣传。各地政府及有关部门要深入学习国家及省关于水利工程管理体制改革工作的有关精神和政策，提高对我市当前开展水管体制改革工作的重要意义和紧迫性的认识，切实树立改革意识。要做好对广大水利干部职工特别是水管单位职工的宣传工作，为改革营造良好的氛围。

　　（三）制定方案，搞好试点。各县（市）、区政府要结合本地实际，认真制定改革实施方案。改革实施方案的制定要坚持一切从实际出发的原则，既要大胆借鉴事业单位和国有企业改革的成功经验，又要立足于水利行业和本单位的实际，并应具有可操作性。市确定的改革试点县（市）的改革工作要在2004年下半年完成。各县（市）、区也应选择不同类型的典型，开展试点工作，进行跟踪调研，根据各水管单位所承担的任务和人员、资产的现状，实行分类指导。对改革中出现的问题，要及时研究，提出解决措施，为全面推进改革提供经验。

　　（四）工作步骤及时间要求。工作步骤分为组织准备、具体实施和验收总结三个阶段进行。2004年上半年完成工程性质分类确定、定岗定编、经费测算和水管单位内部改革工作；2004年下半年进一步深化内部改革，各项财政性资金全部落实到位，水利工程确权划界工作全面结束；2005年进行完善和总结。